時事分析 | 公共行政及法制 | 2017-02-02 | 《經濟日報》

露營車風起了 能否活下去?



新春假期將至,留港度歲的市民,部分或會到郊外入住露營車度假,體驗「人在野」的生活,這是香港的新興潮流。露營車麻雀雖小,但車內睡床、浴室、爐具,以至水、電,一應俱全,適合無自備帳幕、或無露營經驗的市民,無須如古人般幕天席地、餐風露宿。然而,露營車以至不少隨着綠色旅遊應運而生的配套設施,在香港一或未有明文規管,一或規管方式存在爭議。要在郊外「宿一宵」,如何解除後顧之憂?

算不算旅館?

香港至少已有兩宗因經營出租露營車而被檢控的先例。民政事務總署(民政總署)於2015年先後票控兩家出租露營車公司無牌經營旅館,兩宗案的爭拗點同樣在於露營車是否屬於《旅館業條例》(條例)下提供住宿的「處所」。然而條例所指的「處所」既無清晰定義,兩名審理案件的裁判官亦對「處所」有截然不同的理解,令兩宗同類個案得出迥異的裁決。[1]

兩宗案件判決相異,固然令人無所適從,審理大嶼山有機農莊案的暫委裁判官亦指,若要加強監管,可以在現有條例加上「汽車」字眼。[2]有大律師則指,律政司可考慮上訴至高等法院,尋求釐清法律觀點,訂立具約束力的案例,以便執法者及業界參考。[3]負責執行條例的民政總署據報於兩宗案件審訊期間,就擬提供短期住宿服務的露營車營地牌照發出申請指引,惟獲判無罪的大嶼山有機農莊員工指申請門檻高,不易滿足當局要求。[4]

民政總署暫發指引規管

根據民政總署上載的《賓館(度假營)-露營車營地牌照申請指引》(指引)及相關發牌規定,露營車及其附屬部分須與其他構築物留有至少闊五米的通道,通道內不得生火。[5]露營車內亦只可使用電磁爐,車內並須設置視像警報信號。[6]而屬易燃物料的乳膠床褥,則另須符合英美相關標準。[7]至於營地的污水排放、照明及通風等,亦須通過牌照事務監督審核。[8]

資料來源:民政事務總署

在歐美等地,旅客可以駕駛露營車穿州過省,甚至以露營車為家,香港的露營車則多是長期停泊,供短期住宿之用,且位處郊區,不少前身更是人跡罕至的農地,營運起來可能涉及更改土地用途、安裝水、電及排污設施等程序。而為保障住客安全,政府要求露營車及營地措施符合相應的建築及消防安全標準,例如逃生路徑、防火設施等[9],實屬無可厚非,發牌要求自然與一般旅館及度假屋不盡相同。

「宿一宵」涉N個部門規管範圍

然而,管理這種新型旅館往往是「摸着石頭過河」,既要符合政府指引,又要應對多個部門的不同規定,申請人奔波過後,仍可能「有牌領不得」。舉例指,指引要求露營車內只可使用電力作為燃料,惟一般營地位處偏遠,難有電纜連接營地。[10]

此外,發牌規定要求本身屬私人農地的營地,闢建一條4.5米闊的緊急通道讓消防車出入,另要興建公廁[11];撇開龐大的鋪路開支,通往營地的路段可能涉及政府及其他私人用地,申請人並非可以隨意開發。至於公廁以至舖設在營地內的水管、木製平台,亦一律被地政總署指是非法構築物,屬違反地契,要勒令糾正,否則不排除「釘契」。[12]

而倘若營地位處海岸保護區,申請人更需要入紙向城市規劃委員會(城規會)申請改劃土地用途,才能作出改動。[13]早於2012年就有傳媒揭發,位於海岸保護區內的大嶼山南部水口灣的附近山坡被夷平,現場並停放四部露營車,懷疑被非法發展為旅遊及露營地點。[14]

翻查城規會資料,截至今年1月,城規會過去共接獲三宗擬將元朗錦田北相關「農業」用地,改變用途為「休閒農莊及露營車度假營(為期三年)」的申請,其中一宗在有條件下獲批予時性質許可。[15]然而,有申請人被指在未獲批准前已「偷步」經營農莊,是典型的「先破壞,後發展」。[16]

在海外,受歡迎的露營車營地絕不僅限於「宿一宵」,不少營地均按客源提供主題休閒設施,小至花園、農場、餐廳,大至水上樂園、越野單車訓練場等,這些無不涉及各政府部門的規管範圍。如何透過妥善規管以鼓勵可持續綠色旅遊發展,及在保護郊外用地免被過度開發之間取得平衡,政府及社會各界需要更多着墨。

擺放在指定位置的出租露營車,尚且要過五關,斬六將,申領旅館牌照,外國同樣流行的自走式露營車(motorhome,即本身具備行車動力,可自由行走),更是由於未納入《道路交通條例》規管,而未有成功領有車輛牌照的例子。[17]因此,駕駛露營車的市民,已有可能誤墮法網,得「車」無所用。再者,露營車車身較一般車輛高及長,所需的泊車空間亦較大,如何確保其活動範圍不會對社區、交通流量造成重大負面影響,政府或許要未雨綢繆,以免重蹈當局要就露營車是否「處所」訴諸法庭的覆轍。

內地、台灣陸續將露營車業務納入規管

為趕上新型旅遊模式,內地國家旅遊局與11個政府部委已於去年底聯合推出《關於促進自駕車旅居車旅遊發展的若干意見》(《意見》),建議加快發展自駕車、旅居車(即露營車)旅遊及營地建設。《意見》不但將包括露營車在內的房車及各類營地納入規管,並適當放寬營地的使用限制,以其至2020年,全國建設2,000個相關營地的目標,解決「有車無地」之急。[18]同一時間,內地當局制定的《「十三五」旅遊業發展規劃》亦將「自駕車旅居車旅遊」納入八大旅遊產品創新方向之一。[19]

台灣當局亦已修例,容許民眾只要持有小客車牌照滿一年,並完成相關技術訓練,即可附掛750至3,000公斤的露營拖車上路[20],令這些昔日的「無牌」車輛和司機可以光明正大地在馬路上行走。

即使是露營車業務已經發展成熟的歐洲,去年首三季新增登記露營車仍有14.5萬輛,新增登記數目按年升近12%。[21]而單是英格蘭,2014年就有12%本地旅客以露營或入住露營車作為過夜選擇,經濟收益約17億英鎊(折合約159億港元[22])。[23]

當然,香港對這門新興休閒活動的規管範圍、規管方式,或許難以直接援引歐美法例,或直接參考內地官方大力支持民間的營地建設。誠然歐美國家的露營車業務發展已相當成熟,業內亦有大型組織自我監察,在申領駕駛執照及經營露營車營地方面均相對容易。香港土地資源稀少、自駕露營車亦未普及,難與上述國家相提並論。

新興旅遊模式 具開發潛力

不過另一方面,同樣從外地引入概念的美食車,經局方推出先導計劃,並由多個部門合作促成宣傳、選址、車身組裝及申領牌照等事宜,已訂於年初六「啟市」。[24]在我們思考露營車為何「同車不同命」的同時,也許可以想想,作為一種度假選擇,露營車是否值得政府如支持美食車般,配合其長遠發展。

在全球多元化創意旅遊的熱潮下,上天下海的新型「處所」不斷湧現,既有露營車、流動貨櫃、巴士旅館、樹屋以至遊艇;英國、澳洲旅遊當局亦將入住露營車營地列為旅客住宿選擇之一[25],反映當地官方亦視露營車為吸引旅客的旅遊資源。

綜觀歐洲等地以至近年急起直追的內地、台灣,香港只要按本地實際情況規管、發展得宜,政府不但毋須在郊野用地開山闢石,興建五星級酒店、度假村,已可配合旅遊事務署近年銳意推廣綠色旅遊的方針,帶動本地非核心商業區的經濟活動,減輕傳統核心商業區以至漁護署轄下郊野公園41個營地[26]的人滿之患,不失為具發展潛力的新興旅遊模式。

1 〈露營車案判決各異 何謂「處所」具爭議〉,《信報財經新聞》,2016年12月6日,A14頁。
2 同1。
3 〈是否旅館?兩法官兩裁決 露營車踩界無王管〉,《頭條日報》,2016年12月6日,P01頁。
4 同1。
5 「根據《旅館業條例》(第349章)賓館(度假營)-露營車營地牌照申請指引」,民政事務總署牌照事務處,查詢日期2017年1月16日,第8頁。
6 「適用於提供短期住宿服務的露營車營地的一般發牌規定(修訂版)」,民政事務總署牌照事務處,查詢日期2017年1月16日,第8頁。
7 同6,第9頁。
8 同6,第2頁。
9 同5,第10頁。
10 「業界批評出租露營領牌困難重重」。取自有綫新聞網站:http://cablenews.i-cable.com/ci/videopage/news/496381/即時新聞/業界批評出租露營領牌困難重重,最後更新日期2016年12月25日。
11 同6,第4頁。
12 同10。
13 同10。
14 〈塘福保護區現露營車 土地租出百樹被砍違條款〉,《明報》,2012年10月9日,A14頁。
15 三宗申請的申請編號分別為A/YL-KTN/520、A/YL-KTN/535及A/YL-KTN/536,其中A/YL-KTN/520在有條件下獲批予臨時性質許可。
16 〈錦田有農莊疑先破壞後發展 城規會照批申請 環團斥縱容違例〉,取自香港01網站:https://www.hk01.com/港聞/65646/錦田有農莊疑先破壞後發展-城規會照批申請-環團斥縱容違例,最後更新日期2015年1月15日。
17 「立法會二十題:露營車的規管」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201606/22/P201606220376.htm,最後更新日期2016年6月22日。
18 「《關於促進自駕車旅居車旅遊發展的若干意見》」。取自人民網網站:http://travel.people.com.cn/n1/2016/1109/c41570-28848681.html,最後更新日期2016年11月9日。
19 「國務院印發《「十三五」旅遊業發展規劃》」。取自國家旅遊局網站:http://www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201612/t20161226_810471.shtml,最後更新日期2016年12月26日。
20 黃立翔,〈附掛露營車駕照 最快下半年實施〉,《自由時報》,2015年6月12日,A13頁。
21 “EUROPE: Registrations of new Leisure Vehicles January - September 2016,” The European Caravan Federation, http://www.e-c-f.com/fileadmin/templates/4825/images/statistics/europazul-1.pdf, last modified November 3, 2016.
22 按2017年1月16日的匯率,即1英鎊等於9.35港元計算。
23 “Camping/Caravanning and Domestic Tourism,” VisitBritain, https://www.visitbritain.org/sites/default/files/vb-corporate/Documents-Library/documents/England-documents/camping_caravanning.pdf, accessed January 16, 2017.
24 〈美食車檔主滿意選址配套〉,《東方日報》,2016年12月24日,A14頁。
25 “Camping, caravanning and motor homes,” VisitBritain, https://www.visitbritain.com/gb/en/plan-your-trip/accommodation/camping-caravanning-and-motor-homes, accessed January 16, 2017. “Find Accommodation,” Tourism Australia, http://www.australia.com/en/planning/find-accommodation.html, accessed January 16, 2017.
26 「指定露營地點」。取自漁農自然護理署網站:http://www.afcd.gov.hk/tc_chi/country/cou_vis/cou_vis_cam/cou_vis_cam_cam/cou_vis_cam_cam.html,最後更新日期2016年12月23日。