時事分析 | 社會流動及福祉 | 2017-03-13 | 《星島日報》

先安居 後脫困 為露宿者解難



近年新盤單位愈起愈細,面積只有百多呎的「納米樓」、「劏房盤」湧現。但有部分人,卻連「納米樓」都住不起。在油尖旺、深水埗一帶,就有不少人因無法負擔昂貴租金,又或原本住屋環境惡劣,被迫露宿街頭。雖然政府和民間團體已提供不少相關支援,但本港露宿者人數過去幾年仍然有所上升[1],部分更是「上樓」後重回街頭、30多至40多歲的中青年[2],情況令人憂慮。

露宿問題並非香港獨有,美國曾率先推行「先安居」(Housing First)理念,政府會與私人業主合作,安排露宿者盡快安居,再着手解決他們的個人問題,並提供持續性的支援,被不少政府視為典範;加拿大、芬蘭、英國等地均採取類似策略。這一模式,是否值得香港借鑒?

「再露宿」情況加劇 年輕比例上升

近年香港露宿者大幅增加,根據社會福利署(社署)的資料,已登記的露宿者個案,由2010年393人持續上升至2015年881人,升幅超過1.2倍;其中,油尖旺和深水埗區的露宿者佔總數近八成。[3]本地大學和社福機構聯合進行的街頭統計(《H.O.P.E. Hong Kong全港無家者人口統計調查》,下稱「H.O.P.E.」),則顯示2015年香港有1,614名露宿者,較2013年的1,414人增加一成四。[4]

H.O.P.E.與社署的數字出現落差,或源於兩者採用完全不同的統計方法。其中社署的統計方式,是透過「露宿者電腦資料系統」登記露宿者人數及資料,而相關資料由服務露宿者的社區機構提供。[5]這種統計方式的好處,是方便持續更新數字,卻存在並非所有露宿者都願意透露所需資料的局限。現時要登記成為露宿者,須填寫一份四頁長的表格。[6]有論者認為,部分露宿者會因程序複雜或不願透露全部資料,部分亦可能因為有溝通困難(例如是精神病患者或不願接受服務人士)或行蹤不定,而未能成功登記。[7]

至於H.O.P.E.的統計,最近兩次是在2013和2015年進行,並以街頭、24小時餐廳、臨時收容中心、宿舍為調查地點。結果反映,2015年逾1,600名露宿者中,近一半居住在天橋、公園或天橋底,約三成半居住於臨時收容中心或單身人士宿舍。另一值得留意的現象,是約一成半露宿者屬於在24小時快餐店休息或睡覺的人士(「快餐店難民」),人數和比例均大幅增加。[8]

近月,香港社區組織協會(社協)對「上樓」後重回街頭的「再露宿者」進行深入調查,結果發現再次露宿的情況加劇,「再露宿者」平均露宿次數由2013年2.8次,升至2017年4.4次。另外社協指,當中更有不少中青年,35至44歲露宿者比例,由2015年的13.8%上升至2017年的29.8%。[9]

難負擔租金 情願露宿街頭

平均露宿次數和年輕露宿者比例上升,原因眾多。H.O.P.E. 2015年調查指出,半數被訪露宿者是因「租金太貴,找不到負擔得起的住所」。露宿前,他們多是居於租金較廉宜的住屋,例如板間房、床位等,居所平均面積為245平方呎,而最後住宿平均租金為2,068元,佔入息平均百分比為34.6%。[10]從社協2017年的調查所見,租金太貴依然是導致「再露宿」的主因。[11]

為支援露宿者,社署現時會資助非政府機構為露宿者提供短期住宿,包括合共202個宿位的單身人士宿舍和臨時收容中心;另外由非政府機構營辦、自負盈虧的通宵或臨時宿舍,亦提供407個宿位。[12]但前者(資助住宿)只提供一至六個月的短期服務,之後露宿者須另覓處所。近年樓價飆升,私人租金昂貴,公屋輪候亦大排長龍,結果不少露宿者逗留在臨時收容中心和單身人士宿舍一段時間後,又會再次露宿。[13]另外,不適應上樓後的環境、居住環境限制、與同屋或鄰舍難相處,以及經濟因素等,也是不少露宿者選擇再次流落街頭的原因。[14]

研究:歐美「先安居」方案行之有效

在美國,不少城市實施「先安居」概念,即以滿足露宿者住屋需求為先,再提供較長期住宿和一系列跟進服務,安排他們成功重投社會。[15]以「先安居」為理念的服務計劃(Pathways to Housing),於1992年由紐約市首先推行,當時主要針對有嚴重精神疾病的露宿者。按計劃,成功申請者一般可獲編配獨立的私人租住房屋,以及由曾有露宿經歷等人士組成的團隊支援。過去20年,加拿大(At Home)、法國(Un Chez soi d'abord)及英國部分城市均採取類似模式,以改善露宿者問題。[16]

多份實證研究指出,「先安居」理念在歐美地區普遍行之有效,在推行相關計劃的地區,露宿者健康、生活質素及社會融入程度均得到改善,並有助減低醫療、戒毒等社會成本。[17]以美國為例,Pathways to Housing計劃發起人Sam Tsemberis曾指,「先安居」模式的安置率可達80%,露宿者普遍留宿12至18個月。[18]另有調查顯示,在英國,近九成被訪服務使用者對當地「先安居」計劃表示「滿意及非常滿意」。[19]

有樓萬事足?香港露宿者需求難靠公屋

回到香港,社署資助的露宿者宿舍及收容中心為露宿者提供臨時居所,但稍有不同的是,「先安居」提供較長期的住宿服務,並且不少地區提供獨立私人租住單位,以及協助露宿者融入社區。但同時,「先安居」的申請者亦須提供銀行賬戶等個人資料,以確保存款足夠支付租金。

按本港現行政策,露宿者若有迫切房屋需要,即是因特殊境遇出現社會及醫療需要,而沒有其他可行方法解決其居住問題,社署會安排他們透過體恤安置方式入住公屋。[20]在2012年,有19宗申請符合相關資格,獲得體恤安置。[21]社協稱,除非露宿人士屬年老、身體殘障或精神病患者,可獲體恤安置安排,否則他們須如其他公屋輪候冊人士,等候編配公屋。[22]

當然,經「特快通道」申請公屋,會影響到公屋輪候冊上的其他申請者,當局小心處理亦無可厚非。另外值得留意的是,2015/16年度社署資助住宿服務的入住率為85%,即有關服務理應足夠,但為何仍有人寧願露宿街頭?H.O.P.E.調查指,除難以負擔住所租金外,露宿成為習慣、離開家人、方便上班和日常生活,亦是人們選擇露宿的原因。[23]因此,居住地點位於工作單位附近、必要的家庭支援等其他考慮,亦是改善露宿現象的關鍵。

官商民合作 復刻「光屋」是出路?

按其他地方經驗,「先安居」理念成功落實的前提,是要有充足的房屋供應。[24]但在目前公屋輪候時間屢創新高、私樓樓價及租金高居不下的情況下,當局要以「先安居」模式安置露宿者並非易事。

在民間,社企「要有光」的社會房屋計劃亦是透過私人物業,以廉價租予有住屋困難的基層人士,包括單親婦孺(「光房」計劃),以及三人或以上家庭(「光屋」計劃)。[25]香港理工大學今年1月發表的評估研究指,首批光房計劃已有60多個家庭遷出,平均每個家庭少於兩年便遷出,不用住足計劃期限的3年。當中有逾半遷出家庭透過親朋關係,得以同住、合租,另有一成九人獲派公屋。研究稱,住戶提早遷出,是由於改善環境後對未來增強信心,而更積極提升搬遷能力。[26]

另一個位於深井的光屋項目則於去年落實,政府將一座樓齡超過50年的廢棄宿舍交由「要有光」管理,另由商界捐款進行宿舍翻新工程,為弱勢家庭提供40多個單位。[27]該種模式結合官商民力量,為基層住屋問題提供緩衝。

前文提及,「再露宿者」中不少是中青年,另外社協2017調查發現,「再露宿者」中有四成半人以薪金為主要收入來源[28],這也就意味著部分露宿者有一定工作能力。光屋或光房這類過渡性房屋,值得更多有心人支持,讓無奈露宿街頭的人士,看見出路;政府及社會各界亦應透過針對性、補救性和預防性措施,協助露宿者解困,重新融入社會。

1 「回應有關欽州街臨時小販市場遷置至『通州街街市』事宜」,香港社區組織協會 露宿者權益協會,立法會B(2)378/16-17(01)號文件,2016年12月13日。
2 「『再露宿』研究2017 研究報告」,香港社區組織協會,2017年2月26日。
3 《香港的女性及男性-主要統計數字(2016年版)》,政府統計處,2016年7月28日,第357至358頁。
4 同1。
5 《H.O.P.E. 全港無家者人口統計行動2013》,香港城市大學 應用社會科學系 城青優權計劃,2014年3月,第59頁。
6 同5。
7 「無家可歸 生活受制」。取自扶貧資訊網網站:http://www.poverty.org.hk/edm/download/Scenario_50_homeless.pdf,查詢日期2017年1月11日。
8 黃洪,〈無家者的冬天〉,《香港01》,2016年12月30日,A13頁。
9 同2,第11頁。
10 同8。
11 同2,第12頁。
12 同8。
13 同5,第60至61頁。
14 《關懷露宿者2000計劃 深宵露宿者研究》,聖雅各福群會 露宿者服務基督教關懷無家者協會,2001年5月,第viii頁。
15 「直接給露宿者居所 更能節省公共開支」。取自Outside網站:http://www.outside.hk/直接給露宿者居所-更能節省公共開支/,最後更新日期2015年5月19日。
16 “Housing First in England: An evaluation of nine services,” Centre for Housing Policy, February 2015, pp. 14 and 15.
17 同17,第3至5頁。
18 “Pathways to Housing Philadelphia,” Center City District, The Scattergood Foundation, January 2011, p. 21.
19 同17,第32頁。
20 「立法會十一題:體恤安置及有條件租約計劃」。取自勞工及福利局網站:http://www.lwb.gov.hk/chi/legco/07122016_2.htm,最後更新日期2016年12月7日。
21 「立法會秘書處就2016年2月16日會議擬備的最新背景資料簡介 為露宿者提供的支援服務」,扶貧小組委員會,立法會CB(2)856/15-16(02)號文件,2016年2月16日,第3頁。
22 「香港社區組織協會 回應《熱血時報》評論文章的聲明」。取自立場新聞網站:https://thestandnews.com/society/香港社區組織協會-回應-熱血時報-評論文章的聲明/,最後更新日期2015年4月30日;「『體恤安置』及其他房屋援助」。取自社會福利署網站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_family/sub_listofserv/id_221/,最後更新日期2016年9月30日。
23 同5,第31至32頁。
24 同17,第68頁。
25 「光房、光屋」。取自要有光網站:https://www.lightbe.hk/scheme.html,查詢日期2017年1月17日。
26 龐浩吉,〈光房助單親戶4年310人受惠〉,《香港經濟日報》,2017年1月23日,A22頁;,〈「光房」家庭平均住兩年〉,《東方日報》,2017年1月23日,A15頁。
27 「政務司司長出席『深井光屋』開幕典禮致辭全文(只有中文)(附圖/短片)」。取自新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201610/05/P2016100400481.htm,最後更新日期2016年10月5日;「光房、光屋」。取自要有光網站:https://www.lightbe.hk/scheme.html,查詢日期2017年1月17日。
28 同2。