時事分析 | 環境生態及能源 | 2017-03-29 | 《經濟日報》

單靠循環再造徵費 難減電子廢物



香港政府計劃落實「廢電器電子產品生產者責任計劃」(下簡稱「廢電器計劃」),向八種受管制電器的供應商收取「循環再造徵費」。市民以後購買受管制電器時,或需為未來棄置時的循環再造成本「埋單」。[1]然而,從海外購買的電器,儘管未來也可能在本地循環再造,但預計暫時會免於徵費。這個決定,對網購日漸風行的香港有何影響?對香港的廢物處理工作,又有何啟示?

徵費原則:產者自負

香港在2015年產生的廢電器及電子設備,約有7萬公噸[2],其中「廢電器計劃」下的受管制電器,包括冷氣機、雪櫃、洗衣機、電視機、電腦、打印機、掃描器和顯示屏,則佔本地電子廢物產生量約八成半。[3]為妥善處理電子廢物,政府已投資5.5億元在屯門環保園興建設施,以便日後將受管制電器廢物轉化為塑膠及金屬等各種可再用物料。有關設施預計在今年中投入服務[4],以後每年會花費2億元[5]處理約3萬公噸電子廢物。[6]政府亦會委聘設施營運商收集及妥善處理受管制電器。[7]

按照「污染者自付」原則,政府打算向受管制電器的供應商徵費,以支付上述開支,以及收回管理廢電器計劃的其他相關成本。[8]儘管徵費對象為供應商,不過由於他們可能將部分費用轉嫁予銷售商及消費者,因此從生產至消費有關電器產品的各方,預計亦要為製造垃圾付出真金白銀的代價。

視乎草擬法例修訂的進度,政府打算由2017年第三季起推行有關徵費機制。[9]不同類別的電器,按其循環再造成本的差別,徵費水平各有不同。最低的是電腦、打印機及掃描器,每件15元;電視機及冰箱的收費則最高,每件165元。[10]與同樣對冷氣機、電視機、雪櫃和洗衣機徵收類似費用的日本相比,香港對冷氣機和小型電視機的徵費較高,其餘電器皆與日本看齊,甚至低於日本。[11]

海外購買電器可免徵費

至於從海外買入電器並帶回香港,或是在海外網站訂購的電器,暫時沒有列入徵費範圍。[12]不過從海外買入大量受規管電器的水貨商,相信仍會受相關條例規管。因為相關條例將「供應商」定義為「在香港於本身業務過程中製造受管制電器的人,或為分發相關電器而將電器輸入香港的人」。[13]政府指出,任何符合「供應商」定義的人,須進行登記並繳交循環再造徵費,不論該人如何輸入或購買相關電器。[14]由於售賣電器屬於「分發」[15],因此在香港進行上述水貨活動,理應無法躲避循環再造徵費。

但政府表示,非「供應商」的人士在海外購買受管制電器自用,無須繳付循環再造徵費。[16]這種安排,對於在本地購買電器的消費者而言,未必是好消息,因為其他人在海外購置的電器,日後棄置時,處理這些廢物的開支將變相由有份付費的人承擔。有立法會議員提出,這或會造成不公。[17]

雖然政府指出,消費者直接從外地購買大型受管制電器情況不常見[18],但長遠而言,這個問題仍然值得關注。因為在全球一體化及網購風氣下,消費者早已不只在所居地購物,還會放眼海外,從全球入貨。

根據科技公司Pitney Bowes就2016年環球網上購物的研究,便有七成香港消費者每年或每月進行跨境網上購物。[19]這比率不教人奇怪,畢竟在2012年時,香港的淘寶網註冊人數就已經達到140萬[20],現時本地亦有人透過淘寶跨境網購電器及電子產品。[21]到日本旅遊時順道購買吸塵機和風扇,手攜回港,亦有人在。[22]雖然暫時徵費範圍限於冷氣機、雪櫃、洗衣機、電視機、以及個別電腦產品,而這些電器未必會太多人從外地購買,不過當局也曾提及,日後會考慮涵蓋更多類別的電器。[23]如此,相信到時會有更人關注在海外購買電器是否需要徵費。

對於支持徵費的人來說,將用家直接從海外購入的電器列入規管之列,是合理之舉,問題是知易行難。在加拿大阿爾伯特省(Alberta),消費者透過互聯網從他方買進電器,除非數量不多於當局所定,並經當局書面同意,否則電器供應商、用家及運送者的其中一方,也需要向當局繳費。[24]然而其落實方式主要是靠人們申報[25],收效成疑。即使當局可以主動進行評核[26],但要貫徹執行至無漏網之魚,恐怕要耗費不少人力物力。

棄置才徵費 有利亦有弊

在香港,有立法會議員曾建議另一種徵費的方式,即不向供應商徵費,而是規定消費者在丟棄受管制電器時,透過購買標貼向當局繳交棄置費用,認為此舉可以確保「污者自付」。[27]

這種做法正是日本在2001年起落實的徵費模式。[28]當地消費者棄置電器時,要將其交給零售商,同時繳交循環再造徵費和運送費。零售商則負責接收並運送電器給電器製造商或進口商,製造商或進口商會收取循環再造費用,並將電器循環再造。[29]另一個日本與香港不同之處,是循環再造徵費水平由製造商或進口商決定,惟費用不可多於循環再造所需成本,若定得不合理,政府有權要求修正。[30]

這種在棄置時才收費的模式,也有壞處,就是或會助長非法棄置。在日本,電器被棄於路邊有之,棄於樹林、農地,以至垃圾收集站亦有之。[31]有當地的研究估算,日本非法棄置的電器,由在2000年,即相關徵費模式實施前一年的12.2萬部,到2003年時達到17.6萬部,增幅為44.3%。[32]在2004年時,有17.2萬部非法棄置電器[33],而日本當局的調查指出,該年非法棄置的電器數量佔當局收集電器總數的1.58%。[34]

徵費要收效 須多種配套

故此,要實踐這種收費模式,還需有配套措施減少非法棄置。在日本,大型廢物不能以一般方式棄置,市民要通知市政府安排特別運輸,並且付費[35];若有人非法棄置垃圾,罰則頗高,可判監五年,個人罰款可達1,000萬日元,企業的更達到3億日元[36];此外,當地亦會透過海報及單張宣傳、市政府人員巡邏、以及市政府與市民合作設立的巡邏及通報系統,減少非法棄置。[37]

參考日本經驗,不論香港採取甚麼模式向電子廢物徵費,若要取得成效,一大前提或許是同時向一般廢物徵費,以降低人們混水摸魚,將受管制電器當作一般廢物棄置的誘因。早前環境局局長亦表示,政府將於今年上半年向立法會提交都市固體廢物按量收費的立法建議,徵費水平會於隨後公布。[38]

能否做到污者自付、收回成本,或許還是其次,確保電子廢物不會危害市民健康及破壞環境,更為重要。[39]在香港2015年產生的7萬多公噸的廢電器及電子設備中,有5.4萬公噸會出口作循環再造[40],1.5萬公噸會棄置堆填區[41],在本地循環再造的僅得4,500公噸[42],即大約6%。香港現時仍可將大部分電子廢物出口到發展中國家重用及回收,惟政府認為這些國家生活水準日益改善,對二手產品需求將會減少,其人民亦會漸漸有可持續發展意識,這些國家亦會更嚴格管制電子廢物入口[43];至於本地堆填區,政府預計將於2020年代後期飽和。[44]

由此可見,現時出口以及堆填這兩大處理本地電子廢物的手法,皆非長遠之計。加強本地循環再造的能力,預計將會成為香港處理電子廢物的重要議程。其成敗不只關乎單一的徵費政策,其他處置廢物的政策改革[45],亦需得到公眾支持。

1 「落實推行廢電器電子產品生產者責任計劃」,環境事務委員會,立法會CB(1)444/16-17(03)號文件,2017年1月,第1至5頁。
2 香港環境保護署的「廢電器及電子設備」統計數字(包括產生量、棄置量及回收再造量)涵蓋的產品種類包括四電一腦(即空調機、電冰箱、洗衣機、電視機、電腦、列印機、掃描器、顯示器)、個人電子產品(手提電話、數碼相機/數碼攝錄機、平板電腦、手提影音播放機、電子辭典/電子手帳、電子書、手提遊戲機、電鬚刨) 和其他電器(乾衣機、微波爐、電熱水爐、電磁爐、空氣清新機、抽濕機、VCD/DVD/CD/LD/藍光機、音響組合、傳真機、影印機、投影機)。資料來源:環境保護署回覆智經的查詢。
3 同1,第2頁。
4 同1,第1、2、6頁。
5 同1,第1頁。
6 「《2015年促進循環再造及妥善處置(電氣設備及電子設備)(修訂)條例草案》委員會報告」,《2015年促進循環再造及妥善處置(電氣設備及電子設備)(修訂)條例草案》委員會,立法會CB(1)489/15-16號文件,2016年1月26日,第26頁。
7 同1,第1、4頁。
8 同1,第4頁。
9 同1,第8頁。
10 同1,第4、5頁。
11 為了將日本當地物價納入考慮,故此用上了世界銀行2015年日本的購買力平價來將日本的徵費兌換成港元,來跟香港作比較。資料來源:「落實推行廢電器電子產品生產者責任計劃」,環境事務委員會,立法會CB(1)444/16-17(03)號文件,2017年1月,第4、5頁;「家電リサイクル年次報告書平成27年度版(第15期)」,一般財団法人 家電製品協会,2016年7月,第76頁;"World Development Indicators: Exchange rates and prices," The World Bank, http://wdi.worldbank.org/table/4.16#, last modified January 2, 2017.
12 同6,第10、11頁。
13 同1,第2頁。
14 同6,第10頁。
15 同6,第6頁。
16 同6,第11頁。
17 同6,第10頁。
18 同6,第12頁。
19 "2016 Pitney Bowes Global Online Shopping Study," Pitney Bowes, 2016, p. 3; 「2016年全球網購報告:跨境電子商務己成為流行趨勢」。取自中國互聯網數據研究資訊中心網站:http://www.199it.com/archives/530414.html,最後更新日期2016年10月31日。
20 「【unwire PRO 專訪】破百萬港戶!解拆淘寶扭轉港人購物模式及未來大計」。取自unwire.hk網站:https://unwire.hk/2014/03/12/taobao-hk/people-interview/ppl_interview,最後更新日期2014年3月12日。
21 「淘寶在淘寶買電子產品,有關運送和運費的問題」。取自Baby Kingdom網站:http://www.baby-kingdom.com/forum.php?mod=viewthread&tid=15000930,查詢日期2017年2月10日;「淘寶有關 電器電子產品 集運問題」。取自Baby Kingdom網站:http://www.baby-kingdom.com/forum.php?mod=viewthread&tid=15329297,查詢日期2017年2月10日。
22 蘇麗珊,〈宅錄:日圓7.7算 遙控買家電〉,《蘋果日報》,2013年6月3日,E04頁。
23 同6,第4頁。
24 "Electronics Recycling Bylaw," Alberta Recycling Management Authority, July 8, 2014, pp. 2, 4, 5 and 6; "Environmental Handling Fees," The Source, http://www.thesource.ca/envHandlingFee, accessed February 8, 2017.
25 "Electronics Recycling Bylaw," Alberta Recycling Management Authority, July 8, 2014, pp. 6 and 7.
26 同25。
27 同6,第12頁。
28 "Law for Recycling of Specified Kinds of Home Appliances," Ministry of International Trade and Industry, Government of Japan, June 1998, pp. 2 and 3; "History and Current State of Waste Management in Japan," Ministry of the Environment, Government of Japan, https://www.env.go.jp/en/recycle/smcs/attach/hcswm.pdf, accessed February 8, 2017, p. 23.
29 同28。
30 "Law for Recycling of Specified Kinds of Home Appliances," Ministry of International Trade and Industry, Government of Japan, June 1998, p. 3.
31 "Recycling of Specified Kinds of Home Appliances at Municipalities," Ministry of the Environment, Government of Japan, http://www.env.go.jp/en/press/2005/1027a.html, last modified October 27, 2005.
32 Yasuhiko Hotta, Atsushi Santo, Tomohiro Tasaki, "EPR-based Electronic Home Appliance Recycling System under Home Appliance Recycling Act of Japan," January 14, 2014, p. 24.
33 同32。
34 "Status of Illegal Dumping of Post-Consumer Use Home Appliances and Personal Computers during April to September 2004," Ministry of the Environment, Government of Japan, http://www.env.go.jp/en/press/2005/1027b.html, last modified October 27, 2005.
35 Christine Yolin, "Waste Management and Recycling in Japan: Opportunities for European Companies (SMEs focus)," EU-Japan Centre for Industrial Cooperation, September 2015, p. 30.
36 同32,第6頁。
37 同31。
38 「廢物收費建議上半年交立會」。取自政府新聞公報網站:http://www.news.gov.hk/tc/categories/environment/html/2017/02/20170205_171615.shtml,最後更新日期2017年2月5日。
39 例如電腦設備、電冰箱、空調機及洗衣機的電路板含鉛,可導致兒童認知能力缺損及影響成年人腎臟、神經系統、循環系統及生殖系統。電冰箱及空調機的製冷劑就含有氟氯化碳或氟氯烴,會破壞有保護地球作用的臭氧層。資料來源:「既安全又持續可行:廢電器電子產品生產者責任計劃」。取自環境保護署網站:http://www.epd.gov.hk/epd/sites/default/files/epd/tc_chi/resources_pub/policy/files/weee_consultation_chi.pdf,查詢日期2017年2月3日,第4、28至31頁。
40 《香港固體廢物監察報告 - 二○一五年的統計數字》,環境保護署,2016年12月,第20頁。
41 香港在2015年棄置於堆填區的廢電器電子產品數量估計每天約40公噸。資料來源:環境保護署回覆智經的查詢。
42 同40。
43 「既安全又持續可行:廢電器電子產品生產者責任計劃」。取自環境保護署網站:http://www.epd.gov.hk/epd/sites/default/files/epd/tc_chi/resources_pub/policy/files/weee_consultation_chi.pdf,查詢日期2017年2月3日,第5頁。
44 「二零一七至一八財政年度政府財政預算案 總目44—環境保護署」,財經事務及庫務局,2017年2月22日,第195頁。
45 單就處理管制電器而言,預計政府未來會落實的措施還包括:設立發牌制度,規管貯存、處理、再加工或循環再造受管制電器廢物的人士及設施;要求銷售商為消費者安排免費除舊服務,將舊電器交給持牌循環再造者;以及不再讓堆填區接收和處置受管制的電器廢物。資料來源:「落實推行廢電器電子產品生產者責任計劃」,環境事務委員會,立法會CB(1)444/16-17(03)號文件,2017年1月,第2至8頁。