時事分析 | 公共行政及法制 | 2017-04-11 | 《信報》

組建港版「影子內閣」 助新舊政府交接



香港特區政府換屆在即,近日多名司局長表明去意,候任行政長官林鄭月娥亦提及財金系統將換血[1],種種說法,觸發了一場來屆政府的主要官員是誰的競猜遊戲。在「估領袖」的同時,公眾自然也關心新舊政府能否順利接軌,在縮短新政府適應期的同時,避免新舊政府就公共政策發出不同訊息所造成的尷尬局面。

從歷史經驗來看,過去雖有曾蔭權全盤接收董建華司局長班底,得以「無縫接班」[2],但2012年梁振英當選後,卻也傳出埋班困難。時任政務司長的林鄭月娥去年亦坦承當時管治團隊成軍倉促,3司13局首長當中,部分人「埋了班」才互相認識。[3]無怪乎去年尚未傳出有意競逐特首之時,她已提議有意競逐者應提前組班。[4]

除此之外,候任團隊與看守政府就個別公共政策持不同說法,也曾引起一些小風波。如梁振英曾在交接期內突公布翌年私家醫院「雙非」配額是零,令時任食物及衞生局局長周一嶽不得不在24小時內改弦更張,令業界大感錯愕。[5]林鄭月娥當選後爭取擱置BCA的意見被梁振英斷言拒絕,也被全國政協委員林大輝形容為「連佢自己舊老細都團結唔到」。[6]

政治委任助體制內培養接班人

交接期出現的問題,固然有可能被理解為新舊政府不咬弦。另一方面,如果每次政府換屆都大費周章,要重新糾合管治團隊,即使新舊特首「團結一致」,交接也不易暢順。及早建立人才儲備庫,為有機會進入治港班子的人才建立恆常與政府溝通的渠道,是改善現況的其中一個可行方法。

無疑,各任特首都曾在任內開拓在體制內培養人才的空間。曾蔭權在2007年連任後,即擴大問責制增設「副局長」及「政治助理」兩層政治委任職位。[7]雖然當時引發不少爭議,例如權責不清、薪酬過高等[8],然而在2008年委任的8位副局長當中,蘇錦樑、譚志源已是現任局長[9],可見制度對培養政治人才及延續政策起一定作用。梁振英在2012年候任期間亦擬增加政治助理數量,希望在執政團隊中建立一個政治人才庫,使其成為日後司局長、以至特首人選的搖籃。[10]

但上述的培養方式,始終有局限,例如由於政治委任官員必須對行政長官所指派範疇內的政策成敗承擔全部政治責任[11],除非已請辭,否則政治問責團隊只能在體制內接班,不太適宜公然加入其他競選團隊的班底。

英國反對黨組影子內閣 準備執政

如果要在行政團隊以外培養執政班底,立法機關是世界各國一個常見選項,尤其是實行議會制的政府體系。其中英國的反對黨,地位便得到法律、慣例及政治文化確認,其最大反對黨亦被稱為「女皇陛下反對黨」(Her Majesty's Official Opposition)[12];在《1994年情報服務法令》(Intelligence Services Act 1994)當中,又規定首相在委任根據該法令成立的情報及保安事務委員會的委員之前,須徵詢「反對黨領袖」的意見。[13]這些安排,都有助朝野之間保持一定的溝通與合作。

更重要的是,根據當地憲制慣例,最大反對黨還能組影子內閣(Shadow Cabinet),影子閣員須為該黨就不同領域發言──如國防發言人便是影子國防大臣[14],其實質身份雖與其他國會議員無異,但卻專責質詢及挑戰執政內閣成員,並闡述在野黨立場。[15]他們與民間壓力團體的最大不同,在於具備官方身份,甚至以「候任政府」(government-in-waiting)[16]自居,隨時準備重新上台執政,但不必承擔現屆政府施政的政策責任。當執政黨被選民唾棄,便「你方唱罷我登場」,讓政治運作及人才更替得「貨如輪轉」。例如在野工黨的現任影子內政大臣(Shadow Home Secretary)貝安德(Andy Burnham),在2009至2010年工黨執政期間曾擔任衛生大臣(Secretary of State for Health),而2010年英國大選工黨失落第一大黨地位之後,貝安德即轉任影子衞生大臣。[17]

現時香港一些主要政黨均設有政策發言人,例如民建聯有「正發言人」與「副發言人」二職,前者是由該黨現任立法會議員擔任,如蔣麗芸為「公務員及資助機構員工事務」政策範疇的發言人,代表民建聯發表意見,並就其公開言論向黨團負責。至於「副發言人」則是由黨內發崛的第二梯隊人士擔任,具有政治專才培訓的意味。[18]

然而,由於香港並非實行英式議會制,即執政團隊不是由立法會最大黨的議員擔任。政黨政策發言人與影子內閣模式中的發言人最大不同,在於他們只是單純作為黨職,或屬政黨內部的人才培訓,並沒有在立法會形成憲政慣例,成為行政與立法團隊之間的溝通橋樑。在英國,反對黨派在選舉前已可就政府機構事宜與高級公務員接觸;而大臣與影子大臣之間,也有溝通安排,如由大臣透過簡報會向影子大臣介紹政府工作,執政首相亦會就緊急事宜,向反對黨領袖進行保密形式的討論等。[19]

本地「影子政府」多屬民間組織

香港並非沒有關於「影子政府」的討論乃至嘗試,但其概念在本地卻主要為民間壓力團體所用。這些壓力團體當然亦不是準備執政的團隊。例如去年由退休教師韓連山等人發起的《六一七民間約章》,倡議市民另行選舉出一名「民間行政長官」,針對每一項特區政府提出的政策作出回應,再參照政府架構組成影子內閣,就政策問題向政府施加壓力。截至2016年6月8日為止,共有2,060人聯署[20],迴響不算熱烈,而且即使持續擴大,其形式本質上仍與一般民間壓力團體無異。

另外也有直接「影子」政府部門的組織,例如影子長策會,曾經出版《住屋不是地產:民間長遠房屋策略研究報告》、《重奪新界東北:構建城鄉郊共生的6種想像》等書,就土地及房屋資源分配、城鄉規劃等議題提出論述,然而其自我定位仍不出「民間學者及參與者」,僅向當局提供「民間及普羅市民」的建言。[21]

借影子內閣精神 培養治港團隊?

若要超越民間層次,在香港現行政體中全盤引入影子內閣制度,在行政和立法機關彼此獨立的前提下,固是較為困難[22],然而參考影子內閣的精神以及具體做法,斟酌損益,在行政與立法之間搭建渠道,培養執政人才,仍有討論空間。

以採用議會制並有影子內閣制度的新西蘭為例,國會反對黨領袖不但有權取閱涉及保安的機密情報,而且現任執政內閣部長與影子部長,亦會在公開場合及傳媒前進行辯論,內閣部長日常會邀請對應的影子內閣議員出席簡報會,向他們簡介轄下部門現時正在處理的事務及未來發展路向。[23]現時香港各主要政黨已有政策發言人制度,是否要參酌以上做法,讓朝野共同培養政治人才,值得更多討論。

事實上,林鄭月娥選舉前接受民主黨前主席劉慧卿的訪問時,亦指當選後會建立溝通平台,並考慮邀請民主派加入其內閣或行政會議。[24]雖然未知有關做法的詳情,但跨越黨派建立培養人才機制,至少不是全無討論餘地。

在香港獨特政體下,特首依法不得有政黨背景[25],因此執政團隊不是由立法會最大黨的議員擔任,「行政」與「立法」之間更易就政策問題齟齬。過去香港曾有政黨人士希望循非正式途徑調整,如本屆立法會續由民建聯居第一大黨[26],前主席譚耀宗表示期許有一天黨內可以齊集3司13局大部分班底,使之在實質上具備執政黨的條件。[27]其構想若要成事,相信少不了一個由行政、立法機構共同建立、互不從屬的人才培養平台,進而讓管港團隊交接更為順暢。

在政府體制內培養執政人才,並由問責高官接任特首,做到「無縫接班」,固然是一條穩妥的建制路線。然而,若新任特首非司局長出身,或不希望沿用前朝舊臣,則未必可行。近年政界人士紛紛呼籲應改善「行政」與「立法」的關係,候任特首亦重提以往由議會主要政黨組成的「八黨聯盟」,由各黨代表與政府商量政策。[28]由各主要政黨組成的港版「影子內閣」,或為「行政」與「立法」的關係創造更多可能。

1「組班換新血 半數司局長要離開」。取自成報網站:https://www.singpao.com.hk/index.php?fi=news1&id=26009,最後更新日期2017年3月27日。
2〈仿效新加坡籌建政府黨〉,《信報財經新聞》,2007年12月27日,P09頁。
3 傅流螢,〈倘選情明朗 特首候選人可組班〉,《香港經濟日報》,2016年4月11日,A09頁。
4 譚榮邦,〈黑白灰:組班人選〉,《太陽報》,2012年5月29日,A24頁;
〈拆局 陳啟宗「見光死」梁振英動怒〉,《蘋果日報》,2012年5月23日,A01頁;
〈政壇:黃以謙對入閣抱平常心〉,《太陽報》,2012年5月27日,A17頁。
5 「周一嶽:雙非配額 新政府決定」。取自經濟日報網站:http://paper.hket.com/article/781017/周一嶽:雙非配額%20新政府決定,最後更新日期2012年4月18日。
6「林大輝:林鄭月娥要團結反對派困難更大」。取自Now新聞網站:http://news.now.com/home/local/player?newsId=215849,最後更新日期2017年3月29日。
7 「資料便覽:增設副局長及政治助理職位」,立法會秘書處,立法會FS25/11-12號文件,2012年5月14日。
8 「擴大『問責制』觸發管治危機」。取自新民黨網站:http://www.npp.org.hk/zh-hk/node/6113,最後更新日期2011年2月24日。
9「附錄II:行政長官委任副局長」,政制事務委員會,立法會CB(2)2250/07-08(01)號文件,2008年6月6日。
10 〈梁振英擬建政治人才庫問責制發展或揭新頁〉,《明報》,2012年4月17日,A03頁。有關建議最後未獲立法會通過,見:〈振英心裡有條刺〉,《am730》,2013年1月24日,A04頁。
11「立法會文件:主要官員問責制」。取自政制及內地事務局網站:http://www.cmab.gov.hk/cab/topical/doc/acc-c.pdf,最後更新日期2002年4月17日。
12 "Her Majesty's Official Opposition," Parliament.uk, http://www.parliament.uk/mps-lords-and-offices/government-and-opposition1/opposition-holding/, accessed September 8, 2016.
13「選定地方的政府與反對黨或少數黨的關係」,立法會秘書處資料研究及圖書館服務部,2002年11月13日,第2頁。
14 "Shadow Cabinet," Parliament.uk, http://www.parliament.uk/site-information/glossary/shadow-cabinet/, accessed September 8, 2016.
15 同12。
16 Andrew C. Eggers and Arthur Spirling, "The Shadow Cabinet in Westminster Systems: Modeling Opposition Agenda Setting in the House of Commons, 1832-1915," (paper presented at the American Political Science Association, Midwest Political Science Association, the Princeton Political Methodology seminar, New York University and Nuffield College, September 17, 2015), p.1.
17 "Rt Hon Andy Burnham MP," Parliament.uk, http://www.parliament.uk/biographies/commons/andy-burnham/1427, accessed September 8, 2016.
18「政策發言人」,取自民建聯網站:http://www.dab.org.hk/AboutUs.php?nid=242&f1=235&f2=242,查詢日期2017年3月30日。
19 同13,第10頁。
20 「《六一七民間約章》」。取自Google Forms網站:https://docs.google.com/forms/d/e/1FAIpQLSf-CpXuGsvaWlmWdPOr91H93XEQv76AHYwL1zYsujFH8feE4A/viewform?c=0&w=1,最後更新日期2016年6月8日。
21 影子長策會,《住屋不是地產:民間長遠房屋策略研究報告》(香港:印象文字,2013年);影子長策會、土地正義聯盟,《重奪新界東北:構建城鄉郊共生的6種想像》(香港:影子長策會/土地正義聯盟,2014年。)
22 同13,第23。
23 同13,第17。
24「林鄭稱會參考八黨聯盟做法 與黨派溝通」。取自星島頭條網網站:http://std.stheadline.com/daily/ceelection2017/news-detail.php?y=2017&r=361190,最後更新日期2017年3月16日。
25「行政長官選舉條例」,取自律政司雙語法例資料系統網站:http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/756FA48B53664F92482575EF001BE442/$FILE/CAP_569_c_b5.pdf,最後更新日期2012年2月9日。
26「民建聯14議席 蟬聯立會最大黨」,取自星島日報網站:http://vancouver.singtao.ca/743662/2016-09-05/post-【立會選戰】民建聯14議席 蟬聯立會最大黨/?variant=zh-hk,最後更新日期2016年9月5日。
27〈相信民建聯終成執政黨〉,《信報財經新聞》,2016年7月11日,A14頁。
28「支持8黨聯盟模式 不視泛民『反對派』」。取自明報新聞網網站:http://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20170317/s00002/1489687463635,最後更新日期2017年3月17日。