時事分析 | 創新及科技發展 | 2017-04-20 | 《經濟日報》

創科產業也有「新哲學」?



候任行政長官林鄭月娥競逐特首期間,宣揚其有一套政府理財「新哲學」[1],引起社會一番議論。政府近年着意推動創新科技產業,卻似乎未有重大突破,新一屆政府推動這項產業時,是否也需要一套「新哲學」,突破盲點?碰巧,近年經濟學學術界正正就政府在推動創新的角色和定位有過一番討論。

扶助市場派:尊重自由市場,但應彌補市場不足

這場討論的重點,是在推動一地的創新時,政府應該扮演扶助市場的角色,彌補其不足;還是應更「積極有為」,主動開拓市場及推動其形成。兩種觀點,都有各自的經濟學論據支持。

抱持政府應該扮演扶助角色的一派,相信自由市場可為社會提供最佳效益,但他們亦認同政府若完全放手,未必最有利社會。其中一個例子是企業做研發時,可能會創造對社會非常有用的新知識,不過決定是否投放研發資源時,企業以新知識的潛在回報為衡量標準,如果研發不能為企業本身帶來回報,即使能造福人群,企業投資動機都相當有限。基於這套理論,私人投資者注入的研究資金,或會低於最有利社會的水平。面對這種被理解為「市場失效」的情況,相信政府應該扮演扶助角色的一派,認為政府可以介入,採取措施讓科研投資增加至合適水平。[2]

上述政府替市場補遺的觀點,為各地政府的創新政策提供支持理據。例如香港大學教育資助委員會資助院校進行學術研究[3],若依「市場失效」觀點,可理解為要將基礎科研成果商品化,長路漫漫,不確定因素甚多,私人公司未必願意投資,故需要「公家」出手。[4]又如香港政府透過創新及科技基金推行的企業支援計劃,向私營機構提供每項研發項目最高1,000萬元資助[5];以至新加坡政府為企業的研發活動提供扣稅及免稅優惠[6],都可引用「市場失效」觀點,指出政府介入可鼓勵企業進行更多原先不會進行的研發工作。[7]

積極有為派:政府應重點發展個別領域

然而,經濟學術界中亦有人對上述觀點提出質疑,認為現實中政府介入的程度已不限修補市場,而是創造市場;政府的角色亦不僅見於基礎科研部分,也包括創新過程的其他環節,例如中游研發以及將研發成果商品化。[8]

持這種觀點的學者認為,政府的創新政策還包括主動就大型議題找出方案,如零碳排放、消滅癌症等。這類政策並不惠及全部市場參與者,而是針對特定範疇。[9]而由於這類政策要求現實可行的解決方案,政府在設計及落實政策時,需要顧及整個創新過程[10],包括支援基礎研究外、發展和推廣有廣泛用途的科技、擴張與創新相關的經濟行業,以及鼓勵基建發展。[11]

這類以目標為本的官方機構,也會在解決議題過程中,主動開拓工業和科技的新領域,達到創造市場、建立增長動力的效果。[12]以美國太空總署為例,其任務是推動科學、技術、航空以及太空探索領域的發展,但該署的工作對現代航空發展也起了重大貢獻,讓航空運輸更安全、更具效率和價格相宜。[13]

在香港,有不少創新政策也指明要協助特定領域的發展,例如創新科技署下的五所研發中心,負責汽車零部件、信息及通訊技術、物流及供應鏈管理應用技術、納米科技及先進材料,以及紡織及成衣這五個範疇的應用研發。這些中心會與業界合作,將科技成果變成商品,協助大珠三角區內的產業提升技術和競爭力[14];政府去年12月推出的「院校中游研發計劃」,亦鼓勵大學與世界各地的科研機構合作,在重點科技領域進行跨學科,以及從事可轉化為應用的研發工作。計劃的首輪申請以「長者醫療及護理」為主題,邀請與認知障礙症有關的項目建議。[15]

以上現實例子反映,各地政府推行創新政策時,並不止於回應「市場失效」,而且會積極推動個別領域的創新發展。值得注意的是,香港政府近年在談及自身在發展創新及科技的角色時,也強調其擔當積極推動和促進者的角色。[16]

由積極有為到政府當企業家

近年有積極有為派學者更提出政府可以更進一步。[17]英國倫敦大學學院創新及公共價值經濟教授Mariana Mazzucato,就強調政府可以充當企業家。而她數年前宣揚這個理念的著作《企業家型國家:揭穿公共與私人部門神話》(The Entrepreneurial State: debunking public vs. private sector myths)引起廣泛討論,並分別被《福布斯》以及《金融時報》列入2013年最佳書籍的清單。[18]

提到政府在創新方面的重要性,Mazzucato舉例指,蘋果公司旗下產品如iPad及iPhone的「智能」技術,可以說是來自公共機構資助的科研工作,例如互聯網以及聲控個人助理Siri,實源起於由美國國防高等研究計劃署資助的研究。而全球定位技術和觸屏技術的研發,亦分別獲得美國海軍和中情局的資助。[19]Mazzucato不否認蘋果創辦人喬布斯及其團隊對蘋果的成功有關鍵作用,但指出若然人們忽略了蘋果成功故事中「公家」所作出的貢獻,恐怕會阻礙未來更多如「蘋果」般的公司的誕生。[20]

根據Mazzucato的觀點,政府創新科技方面應該擔任「指導者」。她認為一個「企業家型政府」,未必能夠預見一項創新科技的細節,卻會知道哪個領域具備一定的發展條件。具體說,「企業家型政府」會制定某一創新領域的願景,然後以公共資源進行創新,包括資助初期研發工作、聯繫商界、學界以及財經界,以至資助高風險的創新活動及將創新成果推出市場。[21]在香港,政府今年推出的「創科創投基金」,以約一對二的資金配對比例,與風險投資基金合作向本地創科初創企業作投資[22],也正好有着「企業家型政府」的影子。

理論變政策宜三思後行

如此說來,要發展一地的創新科技產業,是否必須有一套由政府化身企業家的創科產業「新哲學」?未必。Mazzucato所舉的例子,亦非無從辯駁,因為雖然蘋果產品當中含有由政府支持研發的技術,但政府投入研發的初衷,非要做企業家。若當初有心為之,又是否能做出同樣成果,實屬未知之數。

高舉自由市場旗幟的美國智庫卡托研究所(Cato Institute),其特邀學者Alberto Mingardi,也用上述類似角度,質疑Mazzucato的觀點。Mingardi質疑美國政府在推動互聯網相關研究時,沒有預視會成為今天世人認識的「We-Connect」,而是屬於「國防開支」,從軍事考慮進行的研究。在Mingardi眼中,互聯網之出現,不似是源自所謂目標為本的政策,反更像是政府無心插柳柳成蔭。[23]

再者,創科產業要成功,研發工作只是其中一道助力,若真的要做企業家,還需擁有其他方面的專長。例如像蘋果公司般,具備融合和改良各種技術的能力、擁有與唱片商等洽談讓產品配備多種功能的功架,以至別樹一格的市場推廣。[24]Mingardi認為,政府從本質上難以預見及回應市場的需要,往往是差勁的企業家。[25]

當然,政府可以與商界合作,借助他們的商業觸覺,共同推動創新產業。然而在公私營合作時,也要考慮公眾的觀感。例如當政策指明要協助某些領域發展,或者是注資個別公司,政府便需要向公眾清楚解釋選擇領域及公司的理據為何,以免引起官商勾結,輸送利益之嫌。 香港政府推動創科產業的理念,並非一成不變。在1999年時,時任財政司司長曾蔭權強調私營界別才是推動創新的源頭[26];及至近年,政府則表示會擔當積極推動和促進者的角色。[27]而林鄭月娥在政綱提及,政府需助業界打破發展局限,並在創新及科技的應用方面,擔當更主導角色。[28]新一屆政府會否迎來創科產業「新哲學」,大家拭目以待。

1 《林鄭月娥2017行政長官選舉政綱:同行建共識 經濟民生齊推進》,林鄭月娥競選辦公室,2017年2月,第9頁。
2 Jakob Edler and Jan Fagerberg, "Innovation policy: what, why, and how," Oxford Review of Economic Policy 33(1) (2017), pp. 6 and 7.
3 「研究資助局:職權範圍」。取自大學教育資助委員會網站:http://www.ugc.edu.hk/big5/rgc/about/term_rgc.html,最後更新日期2017年1月26日。
4 同2,第7頁。
5 「企業支援計劃」。取自創新科技署-創新及科技基金網站:http://www.itf.gov.hk/l-tc/ESS.asp,最後更新日期2017年3月10日。
6 "Productivity and Innovation Credit Scheme," Inland Revenue Authority of Singapore, https://www.iras.gov.sg/irashome/Schemes/Businesses/Productivity-and-Innovation-Credit-Scheme/#title3, last modified February 15, 2017.
7 同2,第7頁。
8 Mariana Mazzucato and Gregor Semieniuk, "Public financing of innovation: new questions," Oxford Review of Economic Policy 33(1) (2017), pp. 27-30.
9 同8,第29、30、32、33頁。
10 同2,第5頁。.
11 同8,第32頁。
12 同8,第29、30頁。
13 Mariana Mazzucato and Gregor Semieniuk, "Public financing of innovation: new questions," Oxford Review of Economic Policy 33(1) (2017), p. 28; "NASA Strategic Plan 2014," National Aeronautics and Space Administration, https://www.nasa.gov/sites/default/files/files/FY2014_NASA_SP_508c.pdf, accessed March 23, 2017, pp. 2 and 5.
14 「香港便覽:創新及科技」。取自香港政府一站通網站:http://www.gov.hk/tc/about/abouthk/factsheets/docs/technology.pdf,最後更新日期2016年5月,第1頁。
15 「2017年施政報告 創新及科技局的政策措施」,工商事務委員會,立法會CB(1)464/16-17(05)號文件,2017年1月,第3頁。
16 「立法會一題:創新及科技政策」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201512/16/P201512160553.htm,最後更新日期2015年12月16日。
17 同8,第34頁。
18 "About," Mariana Mazzucato, https://marianamazzucato.com/about, accessed March 23, 2017; "The Entrepreneurial State," Mariana Mazzucato, https://marianamazzucato.com/entrepreneurial-state, accessed March 23, 2017.
19 Mariana Mazzucato and Gregor Semieniuk, "Public financing of innovation: new questions," Oxford Review of Economic Policy 33(1) (2017), p. 29; "Introduction: Thinking Big Again," Mariana Mazzucato, https://marianamazzucato.com/wp-content/uploads/2017/02/US-ES-intro.pdf, accessed March 23, 2017, p. 6.
20 "Introduction: Thinking Big Again," Mariana Mazzucato, https://marianamazzucato.com/wp-content/uploads/2017/02/US-ES-intro.pdf, accessed March 23, 2017, p. 4.
21 同8,第34頁。
22 同15,第5頁。
23 Alberto Mingardi, "A Critique of Mazzucato's Entrepreneurial State," Cato Journal 35(3) (2015), pp. 611 and 612.
24 Stian Westlake, "Interrogating the entrepreneurial state," The Guardian, November 11, 2014, https://www.theguardian.com/science/political-science/2014/nov/11/interrogating-the-entrepreneurial-state-innovation-policy.
25 同23,第618、619頁。
26 「香港自由市場原則不變:財政司司長」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/199910/20/1020246.htm,最後更新日期1999年10月20日。
27 同16。
28 同1,第16、17頁。