時事分析 | 公共行政及法制 | 2013-08-23 | 《星島日報》

另闢蹊徑 探社會保障開支



新加坡政府提出協助低收入家庭置業,又擴大醫療保障,惹來不少香港人關注,並比較兩地政府的福利政策。

扶貧委員即將公布「貧窮線」,預計主線將劃爲家庭入息中位數的50%。社聯曾以此推算,全港有近120萬貧窮人口。官方「貧窮線」呼之欲出,但民間仍有不少爭議,例如以何種方式支援處於線下的低收入人士最為適合,如何安置貧窮線邊緣群組,這些問題並非劃完線就能解決。我們當然可以借鏡其他地區的福利政策,但由於各地的公共財政結構、理念各有不同,在參考其他地區的政策時,先了解各地的社會保障支出質量,相信可收事半功倍之效。

亞洲開發銀行(Asian Development Bank)在2005年創編了「社會保障指數」(Social Protection Index, SPI),檢視亞洲各國政府在社會保障方面施政表現,並將各國社保支出以獨立指標呈現,或可為本港制定扶貧政策提供一條新的思路。

SPI最新一份報告於今年六月公布,以2009年數據為基礎,評估了亞太區35國的社會保障情況,香港未被編制在內。報告稱,亞洲各國的社福開支普遍不足。從覆蓋人數及人均補貼來看,日本為亞洲第一福利國。[1]

計算方法

SPI將每名社會保障受惠人分得的社會保障支出(social protection expenditures per intended beneficiary,下簡稱「人均社保支出」)與人均GDP的四分之一(報告稱之為poverty-line expenditures,下簡稱「貧窮線支出」)作比較[2],SPI數值愈高,即人均社保支出佔人均GDP的比重愈大。若一國SPI為0.1,即該國人均社保支出為貧窮線支出的10%。

樣本中35個國家的平均SPI為0.11。其中,日本(0.416)、烏茲別克斯坦(0.343)、蒙古(0.206)、韓國(0.2)達0.2或以上。報告指,SPI=0.2應被視作亞太區中等收入國家社保支出的中期指標。按照這個指標,2009年時SPI為0.169的新加坡,仍然未算合格。當年新加坡的人均GDP為3.55萬美元,緊隨日本之後,是樣本國中人均GDP第二高的國家,但其人均社保支出僅佔人均GDP的4.2%,遠低於日本(10.4%)。

分項指標

SPI指數含三個分項指標,社會保險(social insurance)、社會援助(social assistance)及就業計劃 (labor market programs)。如日本三項指標分別為0.368, 0.041, 0.007,三者相加便得出SPI指數(0.416)。

仔細分析這些各項指標,我們會發現大部份樣本國的社會保障,明顯依靠社會保險[3]。如SPI達0.2以上的日本和烏茲別克斯坦,兩國的社會保險指數分別為0.368、0.248,為樣本國之最。韓國的社會保障也是由80%的社會保險和20%的社會援助[4]組成。

社會保險支出中,以退休金及醫療保險所佔的比重最大,分別為65%和13%,其中退休金平均惠及45%的國民,醫療保險則有35%人受惠。

至於就業計劃分項[5],報告發現亞洲各國在這方面的支出普遍不高,唯印度、孟加拉國、薩摩亞等國例外。理由是當地政府為大量低技術勞動人口推出了積極的就業保障計劃,令就業計劃支出所佔GDP比重,顯著高於社會保險及社會援助。

闊度深度 相輔相成

本港的社會保障主要通過綜合社會保障援助計劃(「綜援」計劃)及公共福利金實現。前者覆蓋了單親家庭、失業人群、貧窮人士等,後者則有針對長者及殘疾人士的高齡津貼和傷殘津貼。但仍有不少低收入家庭,成為被遺忘的一群。另外,2004年已有調查發現綜援水平未能滿足香港家庭的基本需要。[6]有受助人士表示現時部分津貼的金額太低,無助解決長者貧窮、在職貧窮等問題。

這些問題其實也可以SPI量化反映,即SPI=闊度(潛在受惠者所佔百分比)x深度(受惠者的人均補助佔人均GDP的百分比)。在社保開支既定的情況下,受惠者愈多,人均補助必會減少,反之亦然。若需同時增加闊度和深度,唯有加大整體開支。

深與闊二擇其一,據報告分析,經濟相對發達的地區更看重闊度,力求加大社會保障的覆蓋範圍。中國、南韓、新加坡的受惠人數在八成甚至以上,日本更高達九成,更是唯一一個保障闊而深的國家。

南韓和新加坡雖有闊度,但缺乏深度,人均社保支出佔人均GDP比重僅約百分之五。婦女和貧困家庭等弱勢群體相對難以通過社會保險獲取資助,更多時候依靠社會援助。報告建議優先考慮現金發放、兒童福利等社會援助。

退休金、醫療保險、失業救濟等社會保障措施,雖能覆蓋部份打工仔,長者等弱勢群體亦能得到社會援助,但總有些低收入家庭被隔絕在安全網之外。不少發展中國家如中國、印尼、泰國正設立全民醫療保險,將這些「漏網之魚」納入制度內。

全民醫保,聽上去很美,但也意味著政府開支將會增多,尤其是東亞及中亞部份地區正面臨人口老齡化。2009年,南韓、中國、新加坡60歲以上老年人口比例均超過一成,日本一早邁入高齡化社會,長者佔總人口三成。香港的老年供養比率也已跌至五名工作人士照顧一名長者。不久前社會就長者生活津貼撥款是否應設資產審查已有一番爭論,要令更多人受惠,在制定相關政策過程中恐怕會遇到不少阻力。即便如此,延伸闊度可作為改善一地社會保障的方向之一。

參考報告計算指標,香港未有推行全民退休金計劃,貧窮線又未公布,現階段量度本港SPI的確有困難。但粗略估算,2011/12財政年度,港府用在社會福利、衛生、房屋及就業方面的開支達1,070億港元,佔政府各部門總開支(3,011億港元)約三成五,[7]比例似乎不低。

細節方面,社會保險、社會援助、就業支援三者優先次序如何,怎樣在擴大受惠人群和加強津貼之間取得平衡,是否有必要增加公共福利開支,種種疑問,都是SPI指數給香港的啟示。在具體政策落實之前,政府不妨加以參考。要注意的是,教育、住屋等,也是扶貧政策的重要一環,但指數並未將這些公共開支納入方程式,有其局限性。比對之時,宜多加小心。

 

1 The Social Protection Index: Assessing Results for Asia and the Pacific. Asian Development Bank. June 2013.
2 SPI=人均社保支出÷貧窮線支出。
3 社會保險主要包括醫療保險、退休金等。
4 社會援助針對弱勢族群,包括現金發放、兒童福利、長者支援、殘障補貼及救災工作。
5 就業計劃由工作技能培訓和失業保險兩方面組成。
6「香港中文大學社會工作學系副教授黃洪博士 對制訂貧窮線的意見及期望」,立法會扶貧小組委員會會議,2013年4月24日。
7《2012-13年度財政預算案 開支預算摘要》,2012年2月1日。