時事分析 | 土地房屋及基建 | 2017-05-25 | 《經濟日報》

善用公營房屋資源 讓市民住得其所



今年以來,本港樓價一再上升,反映二手私人住宅樓價的中原城市領先指數,最新報156.27(2017年5月1日至7日),按周再升0.53%,連升14周並連續12周破頂。[1]置業艱難,不少人唯有寄望公營房屋,但公屋輪候大排長龍、居屋申請超額嚴重,縱然當局增加供應,但遠水始終難救近火。當務之急,或是探討如何善用現有公營房屋資源,紓緩市民住屋問題。

私樓價格高企 公營房屋需求殷切

據政府差餉及物業估價署上月公布,本港樓價連升12個月,今年3月的私人住宅售價指數升至319.8點,按月上升2.1%。[2]民間智庫新論壇最近一項調查亦指,67.3%受訪者預料置業將愈來愈困難,較2014年同類調查的60.6%明顯上升。[3]

私人住宅價格及租金持續攀升,令一般市民難以負擔,公營房屋需求日見殷切。截至今年3月底,公屋輪候冊的累計申請達275,900宗,較2012年同期的189,500宗[4]增加四成半;其間一般申請者的平均輪候時間,亦由2.6年[5]增至4.6年,與原訂的三年上樓目標相去甚遠。政府雖表示未來十年(即2017/18至2026/27年度)致力興建20萬個公屋單位,但即使達標,亦難以滿足現時的公屋需求。[6]

至於資助出售房屋,供不應求的現象亦愈見加深。今年3月最新一批居屋推售,房委會最終接獲約九萬份申請,以逾2,000個新居屋單位為計,超額申請40多倍[7],遠超上一期居屋的約19倍超額申請數字。[8]

按住戶經濟條件 釐定居屋折扣率

現時,香港有近半家庭住戶居於公營房屋,包括30.4%居於出租公屋,以及15.3%住在資助出售房屋(主要為居屋)。[9]就後者而言,政府原意是為中低收入家庭提供自置居所的機會,但私樓價格接連攀升,與市值掛鈎的居屋即使按七折出售,也難以配合不同人士,特別是綠表申請者的經濟狀況。

早前政府推出綠置居計劃,協助公屋住戶以較低價格置業,結果反應不俗;但由於綠置居所佔的土地,本來是用作興建出租公屋,故此在推出綠置居的同時,會減少出租公屋的數目,影響公屋輪候時間。有鑑於此,智經在近日發表的《審視香港公營房屋資源:用得其效 住得其所》研究報告中,提出將「綠置居」計劃整合至現有居屋計劃,並按申請者的入息及資產提供不同的折扣率,以助不同經濟狀況的綠表人士置業。

具體而言,房委會可維持向入息較高的綠表申請者提供30%的折扣率,即按市價七折出售,並向入息較低者提供較高的折扣率。以兩人或以上家庭為例,每月入息介乎$31,000至$36,000的公屋租戶,可獲40%折扣,月入$31,000以下,折扣率則為50%。折扣率的釐定須同時考慮申請者的資產水平,即儘管部分綠表申請者的家庭入息較低,但若擁有一定資產,亦不能享有較高的折扣率。[10]

註:參考房委會「出售居者有其屋計劃單位2017」的入息及資產限額計算方法,有關限額適用於兩人或以上的家庭。
(1)若業主擁有多於$150萬資產,則只可以30%折扣率購買新居屋單位。
(2)若業主擁有多於$130萬資產,則只可以40%折扣率購買新居屋單位。

助綠表人士置業 騰出資源照顧輪候人士

這項建議,或會令人疑問會否過於厚待綠表申請人,造成不公。在智經發表報告後,房屋署亦表示現行綠表申請者較白表申請者享較多優惠,包括沒入息及資產限額,亦有較優先揀樓次序,增加折扣率等於增加對綠表人士資助,涉及有限公共資源運用,需審慎平衡。[11]此外,坊間亦有人擔心,若容許公屋戶以較高的折扣率購買居屋,會吸引更多人排隊輪候公屋,甚至減少白表人士申請居屋的機會。

就相關疑慮,智經認同公共資源必須用得其所,但正如前文提及,私人樓價屢創新高,公屋住戶已愈來愈難負擔居屋的價格,有關建議可確保房屋資助按申請者的經濟狀況提供,較劃一折扣率更為靈活。這不但有助綠表人士購置居屋,亦可騰出公屋資源予輪候人士,加快公屋流轉。事實上,居屋業主日後將單位轉讓時,必須按其所獲折扣率補地價。

至於擔心靈活的折扣安排會減少白表人士的申請機會,在這置業困難的時勢,有此擔憂不無道理。但要留意的是,在現行機制下,公屋申請者須符合入息及資產要求,不合資格者即使認為計劃吸引,也不可能透過輪候公屋而取得申請居屋的資格。另外由於當局已為居屋發售設下綠白表配額,因此無論有多少綠表申請,也不會影響白表人士的申請機會。市民無需過慮。

當然,若入息及資產較低的綠表申請者可用較高折扣率購買居屋,不排除有人虛報入息,以換取更高的折扣。[12]按房屋署現行政策,公屋住戶必須準確填寫入息及資產申報表,以確保真正有需要人士才可租住。若被發現刻意隱瞞,住戶便可能因觸犯《房屋條例》而遭終止租約、罰款甚至監禁。[13]因此若有綠表申請者藉此安排而虛報較低入息,後果恐怕得不償失。

售價高於成本 轉售要補地價 不影響房委收入

除了資源分配是否公平,公共財政上是否可行,也是社會關心的議題。畢竟房委會乃自負盈虧的公營機構,要配合政府的建屋目標,財政壓力不小,其是否有誘因以較高折扣率出售居屋單位,自然惹人關注。事實上,據房委會今年1月公布的預算案,未來5年的建築開支高達1,178億元,即平均每年236億元,其現金及投資結餘將由2016年4月初約570億元,大幅跌至2021年3月底約180億元。[14]

房委會的財政挑戰,固然不容忽視。然而以現時一個公屋和居屋單位成本分別為60萬元和100萬元計算,即使按市價五折出售,亦不會低於成本價。而長遠而言,由於業主將單位轉讓時,仍須按其所獲的折扣率補回地價,故嚴格來說,房委會的收入不會減少。其實當局亦可考慮智經的另一建議,就是設立分期補地價機制,允許居屋業主自由決定補地價時間及金額,並提供設有時限的補價封頂安排。這樣不但可以鼓勵業主儘早完成補地價程序,讓房委會加快收回房屋資助。[15]

居屋免補地價出租 惠及業主、租戶及政府

除了容許業主分期補地價,房委會亦可考慮採取其他措施,讓投放在公營房屋的資助及早回籠。現時市民在購買資助出售房屋後,補地價前不能將單位在公開市場出售、出租或以其他方式轉讓。但如果房委會容許將閒置而未補地價的居屋單位出租,並與居屋業主按物業未補地價的比例分攤租金收入,則不但有助釋出閒置的居屋單位,增加整體出租單位供應,紓緩租金壓力,亦可減輕房委會的財政負擔。更進一步,房委會若將其分攤所得的租金,資助租住這些單位的合資格的公屋輪候人士,受惠者則會更多。

截至去年3月底,尚未補地價的居屋單位約268,500個,佔已出售單位約83%。以過去三年中小型私人住宅單位3.5%的空置率計,假設有一半業主願意放租,而每個單位的租金收入為一萬元,按未補地價為三成計算,有關業主每月須向房委會繳付3,000元,保守估算房委會每年可分享約1.69億元租金收入。[16]即使以房委會早前估算約2,500個空置居屋單位計算[17],該方案亦有助增加租盤供應。而隨着政府未來十年增加8萬個居屋單位[18],上述的安排相信會愈見成效。

為未補地價居屋出租設限 避免炒高樓價

成效彰顯,固然可喜,但容許未補地價單位出租的話,會否減低業主補地價的誘因?前文提及,智經建議居屋業主可按未補地價的比例,與房委會分攤租金收入,換言之,業主愈早完成補地價程序,便可收取較多租金,因此放寬出租限制,按理反而會促使業主儘早補地價。另外,當局可考慮要求業主按出租時間的長短,繳付補地價,例如每出租5年便須繳付5%的補地價,或參考現行居屋的轉讓限制,只放寬屆滿5年期限的未補地價居屋業主出租單位;這些措拖均有助避免投機情況出現。[19]

除了炒家入市,另一種令人擔憂的投資行為是,若放寛出租限制,會否導致部分居屋業主分間單位,以相宜租金吸引低收入住戶。其實以上情況,也可能出現在現時已補地價的居屋,若這些情況涉及違法改建,影響建築安全,當然不能鼓勵。但有學者認為,部分居屋的單位足以容納多個住戶,分租不成問題,前提是必須做足安全措施。[20]在滿足市民住屋需要和保障安全之間,無論出租限制是否放寛,社會也需要進一步討論。

當然,對於用家而言,最關心的是這些單位的出租對象,例如是否需要指定租予公屋輪候冊上的市民、長者或其他有迫切住戶需要的人士。這裏要強調的是,建議放寬出租限制的主要目的,是希望增加整體租盤市場的供應,減輕正在捱私樓貴租的基層市民的負擔,其中包括住屋需要尤為迫切的公屋輪候人士。而正如前文提及,當局可考慮將其分攤所得的租金,資助合資格的公屋輪候人士租住未補地價的居屋,相信這項安排,可有助減輕有關人士的住屋負擔。

事實上,無論是放寬居屋單位出租,或居屋按不同折扣率出售,建議的初衷均是希望善用現有公營房屋資源,妥善照顧市民的住屋需要。儘管有關建議或涉及修訂房屋條例,非即時可以落實,但若計劃最終有助社會整體利益,亦值得當局考慮。長遠而言,穩定的土地供應,靈活有效的資源調配,方能確保市民住得其所。

1 「中原城市領先指數 CCL」。取自中原數據網站:http://202.72.14.52/p2/cci/SearchHistory.aspx,查詢日期2017年5月12日。
2 「私人住宅 ─ 各類單位售價指數(全港)」。取自差餉及物業估價署網站:http://www.rvd.gov.hk/tc/property_market_statistics/,最後更新日期2017年5月8日。
3 〈新論壇倡突破性開發造地助置業〉,《文匯報》,2017年5月9日,A11頁。
4 「香港房屋委員會資助房屋小組委員會議事備忘錄 2014年公屋輪候冊申請人統計調查」,文件編號:SHC 59/2014,香港房屋委員會及房屋署,2014年10月27日,第1頁。
5 「廉宜居所 照顧所需」,香港房屋委員會,2012年12月5日,第14頁。
6 「公屋申請數目和平均輪候時間」。取自香港房屋委員會及房屋署網站:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prh-applications-average-waiting-time/index.html,最後更新日期2017年5月10日;《審視香港公營房屋資源:用得其效 住得其所》,智經研究中心,2017年5月,第12至15頁。
7 「運輸及房屋局局長會見傳媒談話全文(只有中文)」。取自新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201704/13/P2017041300928.htm,最後更新日期2017年4月13日。
8 「『出售居者有其屋計劃單位2016』攪珠結果(附圖)」。取自新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201605/10/P201605100624.htm,最後更新日期2016年5月10日。
9 《審視香港公營房屋資源:用得其效 住得其所》,智經研究中心,2017年5月,第4頁。
10 同9,第52至53頁。
11 〈智經倡未補價居屋出租 房會分成料收1.6億〉,《明報》,2017年5月6日,A01頁。
12 〈曾討論未補價出租 黃遠輝:成效不明顯〉,《明報》,2017年5月6日,A01頁。
13 「公屋居民虛報收入及資產定罪後上訴被駁回」。取自新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201601/02/P201512310561.htm,最後更新日期2016年1月2日。
14 「房委會將審議二○一七/一八年度預算」。取自新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201701/03/P2017010300400.htm,最後更新日期2017年1月3日。
15 同9,第59至60頁。
16 即268,500*3.5%/2*3,000*12=1.69億元。
17 龐浩吉,〈智經倡按入息資產 定居屋折扣〉,《香港經濟日報》,2017年5月6日,A16頁。
18 同9,第14至15頁。
19 同9,第57頁。
20 何濼生,〈解決住房問題要「着地」〉,《明報》,2017年5月8日,P14頁。