時事分析 | 公共行政及法制 | 2017-06-16 | 《信報》

善款去向受質疑 慈善團體需要「一站式」監管?



走在街頭,總有機會見到不同的慈善團體賣旗籌款、呼籲市民定期捐款。各善長仁翁慷慨解囊後,當然希望善款用得其所,卻未必會深究捐款去向。審計署早前發表報告,指本港公開籌款活動長期缺乏監管,有慈善團體利用政府提供的資源和優惠牟利,另有部分慈善機構財政透明度低,市民不知捐款用途。[1]

這些問題,當然令人擔心,尤其在過去十年,慈善機構數目由2006年約4,435間,增至2016年約8,923間,增幅達一倍。[2]若慈善活動亂象頻生,香港又無法有效監管慈善團體,那麼市民即使樂善好施,亦可能有所卻步。相關的監管問題,實在需要正視。

十年數目增一倍 現無統一規管

近年,慈善機構發展壯大,籌得的款項亦與日俱增,稅務局獲准扣稅的慈善捐款,由2005/06年度的52.5億元,增至2014/15年度的118.4億元,十年間增幅為126%。[3]

每年善款數以百億元,但香港沒有專屬法例和統一機制監管慈善團體,而是藉着為監管公眾地方干犯妨擾罪、賭博及販賣而制定的法例,作附帶規範。具體說,若慈善活動於公眾地方舉辦,如賣旗日、街頭義賣等,須申請許可證或牌照;其他形式的慈善籌款活動,如慈善拍賣、晚宴、網上募捐等,皆無須申請牌照。[4]

簡約的規管程序,自然有助慈善機構募捐,推動慈善工作。但若缺乏有效監察,籌款安排和善款便不能用得其所,尤其當捐款的透明度偏低、善款用途不明或是用於非擬定範疇,更會有損市民行善助人的決心。

審計署報告早前披露,部分慈善機構財政透明度低,市民根本不知捐款用途。[5]過往亦不時有批評指,部分機構會聘請中介人籌款,或會被收取不合理的行政費。今年初更有傳媒報道,部分慈善機構所獲的捐款,有超過三成是用於行政及籌款開支。[6]

營運模式不同 設開支上限不切實際

這類資訊,難免打擊市民捐款意欲。因為若籌款活動行政費用過高,或會減少直接用於服務對象的比例。2010年,社署獎券基金諮詢委員會部分成員建議,把籌款開支上限定於總收入的20%,以及對所舉辦活動出現虧損的機構,在指定期間內暫停審理其公開籌款許可證申請。不過當局回應稱,一般慈善籌款活動的性質和運作模式不盡相同,要設定開支上限,或不切實可行。[7]

再者,有別於一般商業機構,部分慈善機構因募款能力及資源有限,唯有借助中介人或籌款公司。在商言商,向他們支出的費用作為行政成本無可厚非。但由於各個慈善機構的營運模式不同,的確難以劃一開支上限。例如一間機構的主要工作是為醫學研究分配資助,由於毋需聘請研究人員或醫學設備,所牽涉的行政費用不會太多;而另一間慈善機構的工作,同樣與醫學研究有關,但卻需要大量研究人員及設備,自然會產生較高的行政開支。[8]

開支與收入無黃金比例 但可增加財務透明度

因此,開支成本的高低,實取決於慈善團體的工作範疇,難以為所有慈善機構的開支成本定下「黃金比例」。在慈善傳統歷史悠久的英國,當地國會雖於2013年時討論為慈善機構的行政開支設限的可行性,但至今亦難達成共識。另外,當地有機構在調查了265間慈善機構後指,從影響力、成本效益等方面來看,營運表現較佳的機構於2011年行政開支平均比例為11.5%,高於一般機構10.8%的開支比例。[9]

若期望所捐款項全數用於受惠人士,恐怕不切實際,因為要令慈善業務持續營運,聘請具經驗的管理人才、廣泛的公眾宣傳,以及人力培訓等行政開支,均必不可少。增加慈善機構的財政透明度,讓社會和政府參與「睇住盤數」,或許才是提升監管質素的首要工作。

為鼓勵慈善機構披露更多財務資料,社署於2004 年公布《參考指引》,就捐款人的權利、籌款活動的運作和會計、審計規定等,臚列21項最佳安排,供慈善機構自願採用。數字顯示,採用全部或部分安排的機構數目,由2006年4月的256間增至2016年9月的400 間,但以當局邀請961間慈善機構參與計算[10],仍不到一半,更只佔全港8,923間慈善機構的4.5%。如何鼓勵更多慈善機構參與,以至探索以其他方式提升監管質素,將是當局未來工作之一。

籌款方式轉變 指引安排待更新

此外,慈善活動的籌款模式近年急遽轉變,當面遊說捐款人簽署付款作定期捐款、在互聯網上募捐等,漸趨流行。這類活動是否需要更受規範,同樣值得討論。就前者而言,雖然當局在今年4月更新的《參考指引》中,建議慈善機構在捐款人提出要求時,「須採取所有合理措施協助捐款人修訂其常設的(例如每月)捐款指示」[11],但究竟何謂合理措施以及如何操作,有待實踐驗證。

至於網上籌款,由於涉及電子付款服務供應商的財務監管,並可能包括境外慈善組織進行籌款活動時涉及的治外法權,因此監管較為複雜。參考澳洲籌款公會(Fundraising Institute Australia)發出的指引,當中訂明慈善機構須確保電子付款服務供應商設有獨立銀行帳戶,以存入所有捐款,並須訂有政策保護數據,包括財務資料的保安等。[12]至於香港,《參考指引》尚未對此作具體說明。

另外,在新西蘭,法例規定如果籌款人透過電話或互聯網呼籲他人捐款,便有責任在公眾提出要求時透露慈善機構的註冊號碼。英格蘭與威爾斯的有關法例同樣規管網上籌款──慈善機構若採用網上籌款、廣播或電話籌款等方法籌款,並且處理例如姓名、聯絡資料、入帳或扣帳資料之類的個人資料,便應對《1998年保障資料法令》(Data Protection Act 1998)有所認識並予以遵從。[13]

以上司法管轄區設相關法例,並由統一機構負責規管,執行起來尚算有法可依。本港尚未就建立慈善法達成共識,以行政手段處理,有其可取之處,例如法律改革委員會(法改會)曾建議,慈善組織將其註冊號碼置於網頁顯眼之處,或展示於募捐文件或攤位等,方便市民查閱。

「一站式」監管可行?

近年,具慈善性質的社會企業(社企)在香港發展壯大,2014年有調查指,本港六成社企是慈善團體屬下的部門或項目。[14]智經早於2013年建議當局擴大「社會企業支援小組」的功能,以一站式專責監管,推動社企持續發展,包括協助社企制定業務計劃,以符合認證資格;協調各政府部門,以免支援服務重疊等。[15]

一站式監管社企的概念,能否套用在慈善機構上?現時,香港不同慈善機構所依據的法律均有不同,監管形式頗有出入。例如根據《公司條例》成立的慈善機構須擬備經審計的帳目,以遵從條例規定;既非法定亦非接受資助的慈善機構,則可按本身的規則和規例獨立運作。[16]另外,就受規管的慈善機構而言,法改會在2013年發表的報告書中指,不同的發牌部門(例如處理許可證/牌照的社署和食環署,以及審批暫時佔用未批租土地以設置櫃台或攤位的地政總署),對於如何處理申請似乎欠缺協調,結果令個別機構有時須就同一慈善籌款活動,向不同部門申請。[17]

法改會提出訂立《慈善法》,建議政府成立慈善事務委員會,簡化現有各種籌款活動的許可證和發牌制度,並要求慈善團體遵守監管準則,不過遭到反對,理由包括憂慮慈善事務委員會權力過大,缺乏制衡,而且日後委員會的行政開支或會轉嫁慈善機構,加重機構的財政負擔。[18]

「一站式」規管慈善機構,固然有其難度。政府當局便指,本港與慈善機構和籌款活動相關的法例、發牌、撥地等工作,涉及最少九個決策局和多個執行部門,要整合這些法例和權力再交由某一個部門管理和執行,將牽涉大量政策協調、資源甚至架構重組等整合工作。[19]另有部分宗教界人士擔心,註冊制度涉及審查宗教團體的慈善工作,或會干預宗教教義和活動。[20]

但法改會的建議,未嘗不可行,海外多個司法管轄區,如英格蘭與威爾斯、蘇格蘭及新加坡,均設有中央規管機構,負責備存慈善組織註冊紀錄冊、監察慈善組織、以及在出現行為失當或管理不善的情況下,保障有關慈善組織的資金和財產等。[21]

集中規管無疑不能一蹴而就,亦未必是解決現時籌款活動種種弊病的萬能藥,但如何確保善心人士的慷慨捐助用得其所,終究需要正視。若因困難而卻步,受苦的,到頭來還是陷於亟待援手的一群。

1 《監察慈善籌款活動》,香港審計署,2017年4月3日。
2 同1,第12頁。
3 同2。
4 同1,第77頁。
5 同1,第vi、30頁。
6 「億元捐款有3,500萬籌款費?揭慈善機構花錢無王管」。取自蘋果日報網站:http://hk.apple.nextmedia.com/realtime/news/20170102/56118327,最後更新日期2017年1月2日。
7 同1,第29頁。
8 “Charities and administration costs,” Australian Charities and Not-for-profits Commission, http://www.acnc.gov.au/ACNC/FAQs/FAQ_Charities_and_administration_costs.aspx#AretherelimitstowhatacharityCEOcanearn? , accessed May 18, 2017.
9 “Good charities spend more on admin but it is not money wasted,” the guardian, 2 May, 2013, https://www.theguardian.com/voluntary-sector-network/2013/may/02/good-charities-admin-costs-research.
10 同1,第10頁。
11 《慈善籌款活動 最佳安排參考指引》,社會福利署,2017年4月,第13頁。
12 同1,第14頁。
13 《香港法律改革委員會報告書 慈善組織》,香港法律改革委員會,2013年12月,第145頁。
14 《社會企業現況研究報告》,香港中文大學創業研究中心、社聯–匯豐社會企業商務中心,2014年4月,第vi頁。
15 “Social Enterprises in Hong Kong,” Bauhinia Foundation Research Centre, October 2013, p. 62.
16 同13,第20頁。
17 同13,第167頁。
18 「民政事務局局長在立法會政府帳目委員會公開聆訊開場發言(只有中文)」。取自新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201705/06/P2017050600298.htm,最後更新日期2017年5月6日。
19 同18。
20 同18。
21 同13。