時事分析 | 土地房屋及基建 | 2017-06-28 | 《經濟日報》

善用工廈土地 挑戰如何迴避?



上世紀六十至八十年代乃香港製造業黃金時期[1],工業大廈提供地方讓廠商一展抱負,讓工人賺得溫飽。時移勢易,今天工廈不再限於工業發展,還孕育了各式各樣的經濟活動。但多功能集於一身,也為工廈埋下安全隱患。部分用途,例如音樂展演場地[2]、工廈食堂[3]、乒乓球室[4]、拳館、野戰場等[5],過去一年更因為不容於現行法例而相繼被當局關注,甚至成為取締對象。這不禁令人疑問,在確保安全之餘,工廈是否無法容納更多不同用途?

超過四分之一商業機構落戶工廈

雖然工業式微,但工廈對香港經濟的貢獻仍然舉足輕重,為大量商業機構提供安身之所,當中不乏中小企。參考中央政策組資助香港中文大學地理與資源管理學系客座教授梁焯輝等學者所作的研究,推算在2014年第4季,全港的商業機構中,有27.2%(即21,126間)在工廈運作。[6]它們分布在1,894座工廈,絕大部分是中小企[7],逾七成只有1至4名員工。[8]以行業劃分,這些棲身工廈的商業機構,有54.3%從事進出口貿易批發,5.9%屬製造業,3.7%從事運輸、儲存和物流,屬文化及創意產業的則有3.5%。[9]

工廈用途百花齊放,惟部分業務未必合符工廈法規。由城市規劃委員會(城規會)制訂的法定圖則,會訂明個別地段的經常准許用途,以及有哪些用途須申請許可;此外,政府與工廈業主會訂下土地契約(地契),條款包括土地用途。[10]舉例說,當地契訂明「工業」或「工業及╱或倉庫」用途,卻被用作藝術及文化用途,則一般屬違反地契。這情況下,業權人應向當局申請短期豁免書,或修改地契條款,以尋求批准作相關用途,而若申請獲批,申請人須繳付豁免限制費用或補地價費用,以及行政費等。[11]

違反地契普遍 惹安全隱患

不過現實中,業權人作出上述申請的情況似乎不太普遍。根據規劃署的《2009年全港工業用地分區研究報告》,只有39%在「商貿」地帶及65%在「工業」地帶的工廈樓面,是用於工業及相關用途,唯在2009年3月時,當局所管理的短期豁免書涵蓋的室內樓面面積,僅較所有工業廠房總面積的1%為多,發展局認為這反映違規使用的情況十分普遍。[12]

未知與牛頭角迷你倉大火引起的安全隱憂是否有關,過去一年當局似乎加緊打擊工廈違契使用。在2016年當局採取的執行契約條款行動,包括發出警告信、將警告信在土地註冊處註册、把物業轉歸政府等,有558宗個案,相比2015年(172宗)增加逾2倍。[13]

利用工廈作違反地契的用途,存在不少風險,例如現時許多舊式的工廈並無自動灑水系統[14],萬一失火,火勢容易波及其他單位。一些會吸引大量「街外人」的業務,例如音樂展演場地、招待街客的食堂,更是高危。[15]為此,消防處對於工廠食堂訂下消防安全標準,包括牌照持有人應勸阻非經常使用相關工廈的人士使用工廠食堂,並要限制需要他人照顧的長者、兒童、傷殘人士等使用工廠食堂。[16]

多數工廈業權分散 改變用途難

安全隱患,不可能置之不顧,但工廈內現存的大量商業機構,當中為數不小屬中小企,若當局嚴厲執行契約條款,經濟活動勢將遭受沉重打擊。要兩全其美,將危險與較為安全的活動區隔在不同工廈,是一個可行選擇。

政府過去推動工廈活動多元化,多少有這種效果。以在2010年推出、去年完結的活化工廈計劃為例,工廈業權人可以向當局申請改變工廈用途,並免繳豁免費用,條件之一,是在豁免期內大廈不得回復作工業用途。[17]這個計劃能夠處理工廈土地用途違契以及消防安全問題,不過也同時凸顯了活化工廈的限制,其結果亦未必理想。

其中一個限制,是工廈往往不只一名業主,要業主之間就改變用途取得共識,並不容易。參考規劃署的2014年全港工業用地分區研究,多於一名業主的工廈,佔總數三分之二。[18]換句話說,要活化這些工廈,先得擺平一眾意見紛紜的業主。

預留部分空間「收歸國有」 助抵租金壓力?

此外,工廈成功改變用途,租金可能上升,削弱了工廈空間一個重要的優勢。參考梁焯輝等學者的研究,工廈活化牽涉安裝新電梯、中央空調、傷殘人士設施以及改良設施,費用以每平方米估算可高達八千至兩萬元[19],這筆安裝費可能會轉嫁給未來租戶。

若想將危險與較安全的用途區隔,釋放工廈土地價值及保障消防安全,同時為承租能力較弱的行業留一線生存空間,其中一個方向,是劃出部分空間,由政府以較低租金供特定行業使用。事實上,香港亦有發展商在活化一幢位於黃竹坑的工廈後[20],將其中一層以低於市值的租金租予香港藝術發展局,該局則再以優惠租金,提供17個視覺及媒體藝術工作室[21],新進藝術家則可再獲減免一半租金。[22]

上述梁焯輝等學者的研究,也建議修訂活化工廈計劃,要求獲批的申請人要將部分空間免費提供予政府使用,而政府則將空間以市價或以補助價格,租予藝術工作者或初創企業;讓研究又建議政府長期租用一幢工廈,由政府翻新,交由香港藝術發展局或其他人士組織分配和管理,以市價或補助價格租予藝術工作者。[23]

單就藝術用途而言,現時香港政府一些分配土地資源的方式,概念上與上述建議不謀而合。政府在前香港仔消防局的賣地條款中,便加入興建藝術空間和藝術設施的要求,未來發展商要負責設計、建造和裝修,政府會向發展商發還預設財政上限之內的設計及建造開支。[24]

上述做法無疑能為特定行業提供租金相宜的空間,然而,當土地資源的分配準則由市場變成由政府和半官方機構決定,爭議仍然存在。同樣以黃竹坑工廈項目為例,有人認為南港島一帶以藝廊為主,不明白為何發展工作室[25];另外香港藝術發展局乃政府資助機構,有藝術家質疑政府有加強控制之嫌,反問為何不交由藝術團體自己營運。[26]任何改變空間用途的政策,少不免會觸動不同行業,甚至是同行之間的利益。但說到底,香港土地資源極其有限,善用不同的空間促進各種活動的發展,始終有其必要。

1 Leung Cheuk Fai Jimmy, Tang Siu Sing Kenneth and Bai Xianlu, "Industrial Land Use Changes in Response to Economic Restructuring in Hong Kong," Central Policy Unit, November 2015, p. 39.
2 〈Hidden Agenda屢被指違工廈用途〉,《東方日報》,2017年5月9日,A02頁。
3 「主動調查報告:政府對工廠食堂的規管」,申訴專員公署,2017年5月11日,第2、6頁。
4 梁佩珊,〈欠場地逼駐工廈 乒乓球室遭迫遷〉,《蘋果日報》,2017年6月7日,A03頁。
5 譚靜雯,〈奪命火後揭經營補習社拳館 政府鎖定6違契工廈 14日不改可收樓〉,《蘋果日報》,2016年7月16日,A08頁。
6 同1,第34、35頁。
7 在香港,中小企業是指聘用少於100名員工的製造業公司和聘用少於50名員工的非製造業公司。資料來源:「香港的中小企業」。取自工業貿易署中小企業支援與諮詢中心網站:https://www.success.tid.gov.hk/tc_chi/aboutus/sme/service_detail_6863.html,最後更新日期2016年9月30日。
8 同1,第35頁。
9 同1,第116頁。
10 「立法會六題:『工業用途』的定義」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201611/30/P2016113000618.htm,最後更新日期2016年11月30日。
11 「財務委員會審核二零一七至一八年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號﹕DEVB(PL)205」。取自立法會網站:http://www.legco.gov.hk/yr16-17/chinese/fc/fc/w_q/devb-pl-c.pdf,查詢日期2017年5月17日,第406、407頁。
12 「背景:工廈內的違規使用」。取自發展局網頁:http://www.devb.gov.hk/industrialbuildings/chi/background/non_compliant_uses_in_industrial_buildings/index.html,最後更新日期2017年5月17日。
13 「財務委員會審核二零一七至一八年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號﹕DEVB(PL)367」。取自立法會網站:http://www.legco.gov.hk/yr16-17/chinese/fc/fc/w_q/devb-pl-c.pdf,查詢日期2017年5月17日,第744頁。
14 「立法會十七題:舊式工廈、商業大廈和住宅樓宇的消防安全」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201607/13/P2016071301793.htm,最後更新日期2016年7月13日。
15 「立法會三題:使用工業大廈單位作藝術、文化、康樂及體育用途」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201611/09/P2016110900496.htm,最後更新日期2016年11月9日。
16 「火警危險度低的工廠食堂的消防安全標準(說明文件)」,消防處,2010年6月,第1、7頁;「1. 火警危險度高的工廠食堂 2. 火警風險高的燒烤/火鍋菜館 3. 火警風險高的普通食肆的消防安全標準(說明文件)」,消防處,2010年6月,第1、9、10頁。
17 「常見問題:改裝整幢工廈」。取自發展局網頁:https://www.devb.gov.hk/industrialbuildings/chi/frequently_asked_questions/wholesale_conversion/index.html,查詢日期2017年5月18日。
18 "Planning Studies > Studies Completed," Planning Department, http://www.pland.gov.hk/pland_en/p_study/comp_s, last modified April 25, 2017; "Report on 2014 Area Assessments of Industrial Land In The Territory - Chapter 6: Overall Findings and Key Observations," Planning Department, http://www.pland.gov.hk/pland_en/p_study/comp_s/industrial_report_2014/chapter/ch_6.pdf, accessed June 16, 2017, p. 6-2.
19 同1,第32、49頁。
20 〈協成行憑創協坊獲殊榮〉,《香港商報》,2016年6月27日,A16頁。
21 「『ADC藝術空間』–煥然一新的藝術平台」。取自香港藝術發展局網站:http://www.hkadc.org.hk/?p=17907&lang=tc,最後更新日期2017年3月13日。
22 「財務委員會審核二零一七至一八年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號﹕HAB085」。取自立法會網站:http://www.legco.gov.hk/yr16-17/chinese/fc/fc/w_q/hab-c.pdf,查詢日期2017年5月17日,第346頁。
23 同1,第89、90、101頁。
24 「財務委員會工務小組委員會討論文件:總目703— 建築物 康樂、文化及市政設施 - 文化設施 71RE- 在前香港仔消防局用地興建藝術空間 及香港藝術發展局永久辦事處」,立法會財務委員會工務小組委員會,立法會PWSC(2015 -16) 54號文件,2016年1月,第1、2、4頁;「二零一七年施政報告民政事務局的政策措施」,立法會民政事務委員會,立法會CB(2)649/16-17(03)號文件,2017年1月,第10頁。
25 「ADC藝術空間 質疑與回應Q&A」。取自立場新聞網站:https://www.thestandnews.com/art/adc-藝術空間-挑戰與回應說/,最後更新日期2015年1月22日。
26 「工廈藝術 先破壞後建設」。取自立場新聞網站:https://thestandnews.com/culture/工廈藝術-先破壞後建設/,最後更新日期2014年12月30日。