時事分析 | 公共行政及法制 | 2017-07-01 | 《信報》

法律支援被濫用 還是不夠用?



有「長洲覆核王」之稱的市民郭卓堅,近日收到法律援助署(法援署)通知,指其濫用法援服務,未來三年將不再處理其有關司法覆核的法援申請。過去十年,郭卓堅先後數十次申請法援以提出司法覆核,但大多遭法援署拒絕,包括佔中封路、特首梁振英宣誓、鉛水事件等。[1]三年「禁制令」發出後,郭質疑法援署的做法形同「迫害」[2];不過也有意見認為,其提出的官司大多「欠缺理據,往往敗訴,浪費巨額公帑」。[3]

「長洲覆核王」多次申請法援或許是特例,日常生活中,市民也不時會遇到大大小小與法律相關的困擾───屋苑樓上漏水造成的損失索償、勞資糾紛、離婚及爭奪撫養權等。遇上這些問題,經濟無憂的話可以尋求律師幫助,但對於經濟狀況一般的市民,唯有尋求政府及各團體提供的法律支援。

一方面,有人被指濫用法援服務,政府的相關開支近年亦不斷增加;另一方面,最近有調查稱,本港雖然有十幾種法律諮詢或援助服務,但對於基層市民來說並不足夠。[4]兩種看似矛盾的現象令人疑惑,現時的法援究竟是服務太周到,還是太不足夠?

每年兩萬多宗法援申請 婚姻訴訟最常見

法律的存在,一定程度上保障了人們提出訴訟或進行抗辯的權利,法援制度的設立,正是確保市民不會因為缺乏財力而無法行使這些權利。就政府提供的服務而言,市民只要理據充分及通過經濟審查,便可向法律援助署(法援署)申請法律援助。法援署會為合資格市民,在民事或刑事訴訟中提供代表律師服務。[5]

2015年,法援署接獲18,795宗法律援助申請,並批出9,579張法律援助證書。在整體申請中,八成屬民事案件,當中又以婚姻訴訟及人身傷害申索最為常見,分別佔2015年整體個案總數的43%和36%。[6]

對比十年前法援署接獲的21,126宗申請,2015年的申請數字卻少逾一成,這是否意味著市民對法律援助的需求逐漸減少? 其實未必。原因之一,是市民尋求法律援助的途徑逐漸增多,例如2010年正式推出的港大校園免費法律諮詢計劃(港大校園計劃),由法律系學生與具執業資格律師共同參與。歐華律師所(DLA Piper)及非政府組織PILnet早前聯合發表的調查報告(PILnet調查)指,該計劃原本目標每年處理48宗案件,但實際卻多達128宗。[7]

此外,香港律師會[8]、由政府資助的獨立機構當值律師服務等,亦提供免費法律諮詢。不少區議員或立法會議員辦事處提供的法律諮詢,也往往門庭若市。再計及非政府機構提供的轉介服務,本港法律需求可能遠超預期。PILnet調查便指,本港有10間非政府機構去年共處理約8,000個法援轉介個案[9];由當值律師服務提供的「免費法律諮詢計劃」,同年則為6,763人提供了諮詢服務。[10]

支援只得「一半半」?

法律支援服務選擇多,卻並非人人滿意。其中,法援署會安排律師代表當事人出庭,但不會提供初期法律諮詢服務,市民若是碰到「芝麻綠豆」的爭拗,可向其他機構諮詢,但政府資助的「免費法律諮詢計劃」,須輪候8星期,才獲一次20至30分鐘的法律意見,事後又不設跟進,受助人往往須求助另一義務律師。[11]

議員或其助理雖然也能提供一定支援,但他們大多並非律師,一般只能給予初步意見,當遇到複雜案件,仍須轉介律師跟進。[12]港大校園計劃中部分個案可獲相對全面的法律服務,卻受資源所限,只能集中處理小量案件。[13]

換言之,多項法援服務中,鮮有計劃完全覆蓋由提供法律意見、跟進到代表當事人出庭的整個過程。[14]尤其是較嚴重個案,當值律師服務下的「當值律師計劃」為合資格被告人提供律師出庭辯護[15],但PILnet調查發現,刑事案中,被告直到上庭前才首次接觸律師,並只有15分鐘討論案情,意見有限。[16]

社福機構求助多 但受資源及條例限制

另外,雖然部分社福機構會為求助人轉介法律服務,但由於義務律師不多,一般只能為主動要求法律服務的求助人作出轉介。[17]

若社會缺乏相關支援,一般市民想透過法律保障權利,恐怕會遇到不少困難。協助性暴力受害人的民間機構風雨蘭稱,近年有強姦案受害人因不熟悉法律權利,錄口供時被問到大量她認為與案無關的內容,例如性經驗,卻照實回答,及後產生情緒困擾,一度計劃在上庭時如資料公開便自殺。[18]

事實上,按現行法例規定,律師行須為該行律師繳交保險基金(即「專業彌償賠償保險」)才可執業[19],因此,即使社福機構有意自行尋找義務律師,亦須要有律師行的支持及名義接手個案,才符合有關賠償保險規定。[20]

開支上升 公帑運用惹爭議

基層弱勢若能享有免費以至全面的法援服務,固然理想,但由於涉及龐大資源,如何公平有效分配各種支援服務,同樣需要關注。以法援署為例,雖然在過去10年接獲的個案減少,但法律援助服務總開支,卻由2005年6.08億元增至2015年的8.56億元,即每宗申請個案涉及的平均開支,由2.88萬元升至4.55萬元,增幅近六成。[21]

尤其是近年,司法覆核個案增加,涉及的法援支出不少。官方數字顯示,涉及司法覆核個案的法律費用支出,由2012/13年度的2,190萬元反覆上升至2016/17年度的3,630萬元。其佔法援費用總額的比例,亦由4.27%升至5.02%。[22]

市民可透過司法覆核,挑戰一些可能濫用公權力的施政,但以前文提及的「長洲覆核王」個案為例,法援署在解釋不再接納其申請時稱,在2014年7月至今年4月,郭卓堅先後21次申請法援未果,當中17次是遭拒絕,另外4次是其撤回申請[23],根據有關規例,屬濫用程序,因此作出有關決定。另有意見認為,司法覆核許可的申請費用(1,045元)偏低,加上有關法援申請的審批率偏高,變相鼓勵部分市民多番濫用司法覆核制度。[24]

終審法院前常任法官列顯倫2015年時曾以東涌居民就港珠澳大橋香港段的環評報告,以及前學聯常委梁麗幗提出的司法覆核申請為例,批評司法覆核程序遭濫用。[25]這番言論惹來終審法院首任首席法官李國能[26]及其他法官的反駁[27],亦凸顯出社會對於這一現象的關注。

事實上,與向法援署申請一般援助程序相同,市民在提出司法覆核的法援申請時,需提供文件以評估申請理據是否合理,再由法援署決定是否獲批。[28]而在2007年Chan Po Fun Peter v Cheung CW Winnie & Anor一案中,終審法院將批出司法覆核申請許可的門檻,由案件「具有潛在可爭辯性」提高至「合理的可爭辯性」,即法庭必須認為申請有實質勝訴的機會,才會批准。[29]

因此現行機制理應能避免有人濫用法援服務,但亦須留意的是,即使申請遭到拒絕,政府處理申請的行政成本仍然在所難免,雖然未必會令法援開支大增,卻始終不能忽視。

社區為本減不必要訴訟 普及法律知識助人自助

司法覆核與為基層市民提供的其他法援服務,涉及的公帑開支及對基層的法律保障,兩者如何平衡,相信會是永恆爭辯。如前文所述,若想提升政府或民間的法律援助服務,或可考慮增設社區法律中心,以加強早期支援,增加求助人透過訴訟以外的途徑解決問題的機會,避免不必要的訴訟;增設社區法律中心也有助增加跟進服務,讓更多求助人獲得全面的法律支援服務。

法律援助服務局曾在2008年發表的《法援在香港》報告中指,觀乎海外地區,採用社區為本的解決方法的地區越來越多,即由法律輔助人員或非專業的代訟人,以較低成本提供諮詢和協助。[30]

現時,政府正致力推廣相對省時和具經濟效益的調解服務[31];法律專業團體亦可推動義務律師服務,並與社福機構合作,鼓勵個別律師積極參與義務工作。當然,市民知悉並懂得使用法律權利,同樣重要。在知識普及方面,公眾可透過不同渠道獲知法律資料,例如由政府資助,香港大學建立的雙語法律資訊互聯網站「社區法網」。[32]爭拗造成的不愉快或許難免,但應對辦法不只一個。法庭內外,應該也有尋求公道的空間。

1「長洲覆核王信有公義 十年來入稟廿次 挑戰鉛水事件、梁振英宣誓」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/article/53855,最後更新日期2016年11月13日。
2 「郭卓堅:法援署打算未來3年不受理法援申請」。取自香港電台網站:http://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1334952-20170608.htm?share=facebook,最後更新日期2017年6月8日。
3 徐庶,〈「長洲覆核王」涉欺詐公帑法理難容〉,《文匯報》,2017年6月12日,A14頁。
4 “This Way – Finding Community Legal Assistance in Hong Kong,” PILnet and DLA Piper. May 30, 2017.
5 「怎樣申請尋求法律服務」。取自法律援助書網站:http://www.lad.gov.hk/chi/documents/ppr/publication/c_services.pdf,查詢日期2017年6月8日。
6 「第二章 法律援助服務」,取自2015法律援助署年報網站:http://www.lad.gov.hk/documents/annual_rpt_2015/cht/aid.html,查詢日期2017年6月14日;「法律援助」,ISSH14/16-17,立法會秘書處 資料研究組,2016年12月15日。
7 同4,第35至36頁。
8 香港律師會在網站列出願意提供免費法律諮詢服務的律師事務所,為市民在多個法律範疇內提供不多於45分鐘的免費初步法律諮詢服務。
9 同4,第24頁。
10 「2016年報 - 免費法律諮詢計劃」。取自當值律師服務網站:http://www.dutylawyer.org.hk/ch/annual_16/advice.asp,查詢日期2017年6月8日。
11 「免費法律諮詢計劃」。取自當值律師服務網站:http://www.dutylawyer.org.hk/ch/free/free.asp,查詢日期2017年6月14日。
12 「議員辦事處:法律的『門市』?」。取自852郵報網站:http://www.post852.com/162824/,最後更新日期2016年6月23日。
13 「港大校園免費法律諮詢計劃」。取自香港大學法律學院網站:https://www.law.hku.hk/download/FLAS%20Poster.pdf,查詢日期2017年6月8日。
14 同4。
15 「當值律師計劃」。取自當值律師服務網站:http://www.dutylawyer.org.hk/ch/duty/duty.asp,查詢日期2017年6月14日。
16 同4,第8頁。
17 〈錄口供無法律支援強姦案事主二次受傷〉,《明報》,2017年5月31日,A03頁。
18 同17。
19 “Chapter 19 - Solicitors (Professional Indemnity) Rules,” The Law Society of Hong Kong, http://www.hklawsoc.org.hk/pub_e/professionalguide/volume2/default.asp?cap=19#20, accessed June 14, 2017.
20 同4,第33頁。
21 「法律援助」,ISSH14/16-17,立法會秘書處 資料研究組,2016年12月15日。
22 「立法會二十二題:檢討法律援助及司法覆核許可申請門檻」。取自新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201705/10/P2017051000577.htm,最後更新日期2017年5月10日。
23 〈伸張公義 非靠濫用法援〉,《信報》,2017年6月11日,A04頁;「郭卓堅:法援署打算未來3年不受理法援申請」。取自香港電台網站:http://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1334952-20170608.htm?share=facebook,最後更新日期2017年6月8日。
24 同22。
25 黃文萱,〈列顯倫點名梁麗幗 濫用司法覆核 2047後港制度 籲盡快討論〉,《星島日報》,2015年12月3日,A12頁。
26 「李國能:司法覆核」。取自明報新聞網網站:https://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20151214/s00012/1450029347474,最後更新日期2015年12月14日。
27 〈駁烈顯倫稱未被濫用李國能:司法覆核是良治基礎〉,《明報》,2015年12月14日,A02頁。
28 「常見問題」。取自法律援助署網站:http://www.lad.gov.hk/chi/las/faq.html,最後更新日期2017年6月1日。
29 同22。
30 「第十章:法律援助的原則及未來的挑戰」,《法援在香港》,法律援助服務局,查詢日期2017年6月14日。
31 「律政司致力推廣「調解為先」(附圖)」。取自新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201706/13/P2017061301160.htm,最後更新日期2017年6月13日。
32 「關於社區法網」。取自社區法網網站:http://www.clic.org.hk/tc/aboutus.shtml,查詢日期2017年6月14日。