時事分析 | 土地房屋及基建 | 2017-07-07 | 《經濟日報》

善用閒置土地的挑戰──以空置校舍為例



政府建議研究在郊野公園邊陲建屋,引起社會極大迴響。要增加土地供應一向不易,近年社會亦更多討論如何將閒置土地,例如因經濟發展轉變成為歷史遺物的工廠大廈、棕地、空置校舍,改作房屋及其他發展。

被視為閒置,爭議本應小於開發郊野公園、填海等觸及天然資源的發展方式,但現實中,從確定選址、決定用途到落實發展,重新規劃閒置土地的過程複雜且漫長,同樣不簡單。以棕地為例,其分佈零散、土地業權不清的特性,便為發展加添多重阻力。[1]或許有人認為棕地發展只是特例,但其實許多不同類型的閒置土地,要改作其他用途,都不是想像般容易。空置校舍的「回收再用」,便是一個典型例子。

如今大量空置校舍的出現,可追溯至十多年前。教育局早年預計小學適齡學童人數將會由2002年的49.3萬人,大幅減少至2010年的41.1萬人,於是推出政策,將未能符合小一收生的最低人數(如2003/04至2007/08學年為23人[2])的學校,列入停辦或「殺校」的考慮之列。[3]

其後,適齡學童人數的確持續減少,小學學生人數由2003/04學年的45.3萬人減至2014/15學年的30.9萬人;中學學生人數亦由45.5萬人下跌22%至35.7萬人,學校需求大減,亦導致大量校舍空置。[4]

空置期可長逾十年

一般而言,學校停辦後,若教育局認為空置校舍用地毋須保留作辦學或其他教育用途,便會將校舍交回政府作其他用途。審計署於2015年發表報告指出,本港當時有234間空置校舍,八成為小學,其餘主要為中學。在這逾200間空置校舍中,多達105間(45%)未有使用,包括73間教育局認為不適合作教育用途,交予地政總署作其他用途的空置校舍。這些校舍大多位於新界,平均丟空約12年。[5]

及至今年5月,規劃署指,會視乎空置校舍用地與同區土地用途的兼容性,以及地區的需求,改變有關用地作其他長遠用途[6],並公布本港183間空置校舍的長遠用途建議。其中127幅作為「政府、機構或社區(GIC)」用途,佔約69%;18幅擬作住宅用途,佔總數約一成[7];另有16幅作「鄉村式發展」或鄉郊用途,包括興建丁屋等。[8]

需求預測或有誤差 確定「真‧閒置」需時

預計適齡學生人數下跌,減少校舍順理成章。但有時突如其來的外在因素,卻可能打亂政府的部署。幾年前出現的「雙非潮」令北區多間學校出現學額不足,以至2012年政府突然落閘,實施「零雙非」政策,便是意料之外的改變。可見在確定有關用地是否屬於「真‧閒置」,其實存在不少困難。

因此在規劃署公布清單後,也有立法會議員擔憂,若將來學童人數回升,校舍或供不應求。[9]據教育局數字,至今年4月,全港公營小學及中學分別有4,689[10]、42,254[11]個空缺學額,暫未至於供不應求。但香港教育工作者聯會去年發表的調查指,適齡中一學生人口將於2016/17學年後逐年回升,至2020/21學年預計升至64,100人。[12]

由此可見,即使政府預計某種土地用途的需求下跌,卻未必會馬上將土地釋出。因為假若當初計算錯誤,或是後來出現意想不到的轉變,政府便沒有資源應對。而保留部分空置校舍,以應付意料之外的改變和未來的教育需求,亦有其必要。

若涉私人業權 不能隨便改變用途

待政府確定土地「真‧閒置」,可作其他發展,但能否成事,還得視乎其他持份者的意願。尤其是部分土地業權不清,或是位於私人土地,要釐清業權所屬,或與土地擁有人協商收地,均為開發閒置土地增添難度。[13]

事實上,現時不少空置校舍皆位於私人土地,雖然按現行機制,位於政府土地的學校若停辦,校舍須交回政府;而位於私人土地的學校,若土地契約載有用途被終止的條款,當局則有權重收該土地[14],但現實卻困難重重。

據審計署統計,2015年實質管有權未交予政府的空置校舍,有71 間,其中62 間位處私人土地,當中最少有34 間的土地契約載有用途被終止或縮減條款,即一旦用地不再作准許的用途,政府其實有權收回有關用地。[15]但審計署指,教育局通常視辦學團體為推行各項教育政策及措施的夥伴,因此甚少就採取跟進行動諮詢地政總署,以至收回土地;而教育局亦一直倚賴辦學團體自願歸還位於私人土地的空置校舍。[16]

大路易開  小路難通

土地業權分散,不但會增加改變用途的難度,還可能令用途改變後的土地難以使用。據報道,曾有教會組織獲批被殺校的元朗培德學校作青年生命教育中心,到場時有村民指不會讓路進入,結果唯有放棄承租。由於政府只負責批地,未必有路權,團體要自行跟村民洽商。[17]

另據審計署及傳媒有關報道,天主教香港教區轄下的前香港仔聖伯多祿中學,曾將部分空置校舍歸還政府,但若由「大路」香港仔大道進入該校,需先經過聖伯多祿堂及前聖伯多祿小學校舍,但教區不允「外人」取用此道,因此有通路及公用設施接駁問題。教區其後澄清指,歸還部分可從貝璐道直達,貝璐道往東200米,即為聖伯多祿中學新址,連接香港仔水塘道及漁光道[18],但據審計報告,另一途徑貝璐道難作交通接駁。[19]

決定了發展 還要決定由誰發展

由上可見,由規劃、收地到落實發展經歷漫長過程,而下一個問題是,如何確保有限的土地資源交予適合對象發展? 參考地政總署就部分空置校舍作短租用途的申請機制,是按「先到先受理」的原則,由非政府組織申請作GIC用途。一旦申請缺乏政策支持或由於其他因素,而不能進一步處理並須予拒絕,則相關的空置校舍便會重新納入清單,以供申請。[20]

不過先到先得機制能否確保閒置土地交予適合對象開發,讓土地資源發揮最大效用,恐怕會有爭論。另有意見稱,過往團體申請使用空置校舍時手續繁複,透明度較低。[21]例如據報道,2015年時,曾有愛護動物團體申請元朗一間空置校舍作辦公室及狗場,一直未獲回覆,到今年向地政總署查詢才獲知需向城市規劃委員會(城規會)申請,亦要自行向相關政策局尋求支持。[22]翻查有關申請指引,當中列明「如適用」,申請者須提供由城規會就擬議用途發出的有關規劃許可[23],但何謂「如適用」,參考以上例子,申請者或須主動查詢。

日久失修 翻新成本誰負擔?

撇除以上顧慮,若申請人獲批有關土地作指定用途,亦未必能夠立即發展。因為如因土地上的建築物日久失修,改作其他用途前,須先進行大規模翻新工程。參考審計報告,2015年時地政總署轄下未被分配用途的71間空置校舍中,有21間可供申請作短期綠化及社區用途,但部分卻位置偏遠交通不便,或建築物殘舊不堪。[24]這些校舍交由團體營運時,其業務性質能否吸引人流或滿足地區需求,以及翻新成本由誰承擔,均有待釐清。

空置校舍、工廈或棕地等閒置土地,若可暢順地轉作其他用途,當然可以避免浪費資源,紓緩土地供應緊絀;相對開發郊野公園、填海等新土地,阻力亦較小。然而在「唔好急,最緊要快」的同時,始終要明白困難所在,避免抱有過份樂觀的期望。

1 「『棕地』發展:試住先?」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/331,最後更新日期2015年5月22日。
2 22003/04 至2007/08學年的收生最低人數為23人,2008/09學年為21人,由2009/10學年起則為16人。
3 《使用和處理空置校舍》,審計署,2015年10月27日,第5頁。
4 同3,第2、4頁。
5 同3,第iv、4、5、9頁。
6 〈空置校舍地用途按地區需求〉,《信報》,2017年5月19日,A13頁。
7 註:坪洲志仁公立學校北面作住宅用途,南面作「政府、機構或社區」用途,計算時分別計入127幅GIC用地及18幅住宅用地之內。
8 「經中央調配機制檢討的空置校舍用地」。取自規劃署網站: http://www.pland.gov.hk/pland_tc/access/pec/vspr.html,最後更新日期2017年4月。
9 〈規劃署倡15%空置校舍建住宅丁屋〉,《蘋果日報》,2017年5月18日,A02頁。
10 「二零一七年四月底公營小學學額空缺情況」。取自教育局網站:http://www.edb.gov.hk/attachment/en/student-parents/sch-info/sch-vacancy-situation/primary-sch/Primary_C.pdf,查詢日期2017年6月1日。
11 「二零一七年四月底公營中學學額空缺情況」。取自教育局網站:http://www.edb.gov.hk/attachment/en/student-parents/sch-info/sch-vacancy-situation/secondary-sch/Secondary_C.pdf,查詢日期2017年6月1日。
12 「穩定教師團隊 專心發展教育 教聯會要求凍結未來兩年中一班級數目」,香港教育工作者聯會,2016年6月2日。
13 同1。
14 同3,第v頁。
15 同14。
16 同3,第40頁。
17 〈政府過剩物業任揀 承租小心損手〉,《信報》,2017年3月29日,A11頁。
18 「香港仔聖伯多祿中學校舍歸還予政府事宜(2015-11-19)」。取自天主教香港教區網站:http://catholic.org.hk/v2/b5/pressrelease/y2015_1119.html,最後更新日期2015年11月19日。
19 《使用和處理空置校舍》,審計署,2015年10月27日,第47頁;〈審計報告4問題校舍僅一有長遠用途〉,《明報》,2017年5月18日,A04頁。
20 「向地政總署申請作短期用途的前校舍清單上載網頁」。取自新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201703/28/P2017032800354.htm,最後更新日期2017年3月28日。
21 「【時事全方位】改變空置校舍用途(一)」。取自Now新聞網站:http://news.now.com/home/local/player?newsId=221992,最後更新日期2017年5月22日。
22 同17。
23 「以短期形式使用空置的政府土地作社區、團體或非牟利用途申請指引」,地政總署,查詢日期2017年6月23日。
24 同3,第25頁。