時事分析 | 社會流動及福祉 | 2017-07-17 | 《星島日報》

扶助基層兒童 成效如何評估?



香港的未成年人士中,有23.5萬被政府界定為貧窮人口。[1]為協助他們脫貧,政府除了提供各項現金津貼[2],也推出了一些放眼兒童未來的措施。政府在2008年成立的兒童發展基金(兒童基金),正是屬於後者。[3]與現金津貼不同,這些措施不可能即時見效,而是要長期觀察,才能看見成果。但如此說來,這類計劃的成效豈不是難以評估?

目標:建立無形品質 學習規劃將來

兒童基金的成立目的,是鼓勵基層兒童規劃未來,以及培養他們建立資產的習慣。所謂「資產」除了指金錢,還包括正面態度、抗逆能力、社交網絡等。[4]計劃共分三個部分,包括訂定目標、儲蓄計劃和師友配對,即是一,幫助參與計劃的基層兒童訂定短期和長期目標,透過財政支援和個人網絡達成目標;二,建立一個有配對捐款及獎勵目標的儲蓄計劃,以此幫助兒童建立良好的儲蓄習慣,從而脫離貧窮;三,透過師友配對,讓兒童可以與家庭以外的成年人建立關係,擴展個人社區網絡,並得到師友協助訂立目標,為實踐未來計劃作準備。[5]

自設立以來,兒童基金共獲政府撥款六億元,逾13,500名兒童參與計劃。[6]最值得關注的,當然是計劃成效,即這些兒童在接受計劃後有否改變。近月發表的一項研究報告指,參與者的問題行為,例如過度活躍、情緒困擾和朋輩問題,都少於沒有參加計劃的兒童。他們對學習更有興趣、學業期望較高、社交能力較佳、對未來更有希望、達成目標的能力和方法更佳,並且較多人有儲蓄習慣。[7]

若只吸納上進勤奮者 難印證計劃成效

如此看來,兒童基金似乎是相當成功的。但如上文所言,像兒童基金這類涉及長遠成效的計劃,評估時有一定難度。例如在是次研究中,儘管有參加和沒參加計劃的兒童在性別、年齡和經濟活動狀況等背景,均沒有顯著差異[8],看似在同一位置「起跑」,惟他們本來的學習動力和規劃將來的能力,未必因此而同樣接近,甚至可能因為計劃的「篩選機制」而出現明顯差距,令到成功進入計劃的兒童「贏在起跑線」。換言之,如果參加者在計劃前已經較其他人懂得為未來打算,他們後來的良好表現,便不易證實為計劃的功勞。情況就如資優生進入名校後在公開試取得佳績,也難以完全歸功於學校的優良教育。

那麼兒童基金的「篩選機制」,是否會導致以上情況,答案是有可能的。首先,計劃是自願參與[9],奮發上進者確有可能爭取參加,但也有人懶得報名。其次,當局會評估營辦計劃的非政府機構和學校的表現,表現不佳者,可影響它們再次營辦計劃的機會[10],在此制度下,相關機構和學校固然可能會盡力幫助參與者,但另一方面,它們也有誘因選取本來就很會為未來打算的兒童參與計劃。有計劃內的師友向智經透露,有參與計劃的學生本來已立志入讀本地名牌大學,有自己心儀學科,並知道如何透過高中選科鋪橋搭路,反映其早已為將來作出規劃。

評估工作要未雨綢繆 受惠兒童宜多元化

單從研究計劃成效出發,要避免上述問題,其中一個可行方法是隨機甄選所有符合資格的兒童參與計劃,讓心態不一的基層兒童都有同等機會受惠。當然,這種安排實有如升學隨機派位,同樣會惹來非議。這亦反映任何計劃和研究,都會面對現實局限,難以十全十美。

當然,事前多做準備功夫,還是有助改善的。例如長期追蹤參加者和對照組的表現,了解一個計劃的長遠成效,前提是要確保研究對象願意長期接受跟進。未雨綢繆不單適用評估個別項目的成效,事實上,政府實施任何政策前,亦有需要仔細釐訂評核程序,包括考慮數據的收集方法、頻率和時間,以確保與政策相關的數據得以持續收集,並保證數據的一致性和可比性。[11]

在設計更完善的評估機制之餘,確保計劃能幫助心態不一的兒童,同樣值得深思。正如前文所述,現時兒童基金或許會吸納較多懂得計劃將來的兒童。這並非壞事,因為這類參加者會更有動機善用計劃的資源,為未來作好準備。但那些過一天算一天,不太會為未來打算的基層兒童,社會同樣不能忽視。若兒童基金確實有效,相關資源是否需要更集中於那些不太主動的基層兒童身上? 假如資源許可,擴大計劃以增加受惠兒童的數目,讓參加者更加多元化,又是否可行? 兒童基金計劃協助兒童規劃將來,這個計劃的將來,也值得更好的規劃。

1 《2015年香港貧窮情況報告》,香港特別行政區政府,2016年10月,第24頁。
2 例如低收入在職家庭津貼下有兒童津貼,可以用於兒童補習或參加課外活動。資料來源:「勞工及福利局局長就低收入在職家庭津貼計劃與傳媒談話內容(只有中文)」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201705/20/P2017052000800.htm,最後更新日期2017年5月20日。
3 「兒童發展基金第四批校本計劃申請程序指引」。取自社會福利署網站:http://www.swd.gov.hk/doc/whatsnew/201703/4th%20Batch%20CDF%20School-based_Guide%20on%20Application%20Procedures%20Ch1_5_Chi_Final.pdf,查詢日期2017年6月22日,第2頁;陳高凌,《「兒童發展基金」計劃參加者的較長遠發展研究》(香港:香港大學社會工作及社會行政學系和政策二十一有限公司,2017),第10至12、16頁。
4 「關於基金:簡介」。取自兒童發展基金網站:http://www.cdf.gov.hk/tc_chi/aboutcdf/introduction.html,最後更新日期2016年12月2日;陳高凌,《「兒童發展基金」計劃參加者的較長遠發展研究》(香港:香港大學社會工作及社會行政學系和政策二十一有限公司,2017),第14頁。
5 陳高凌,《「兒童發展基金」計劃參加者的較長遠發展研究》(香港:香港大學社會工作及社會行政學系和政策二十一有限公司,2017),第17、18頁;「主要元素:個人發展規劃」。取自兒童發展基金網站:http://www.cdf.gov.hk/tc_chi/aboutcdf/development.html,最後更新日期2016年12月2日;「主要元素:目標儲蓄」。取自兒童發展基金網站:http://www.cdf.gov.hk/tc_chi/aboutcdf/savings.html,最後更新日期2016年12月2日。
6 「『兒童發展基金計劃參加者的較長遠發展研究』報告公布」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201706/18/P2017061600857.htm,最後更新日期2017年6月18日。
7 陳高凌,《「兒童發展基金」計劃參加者的較長遠發展研究》(香港:香港大學社會工作及社會行政學系和政策二十一有限公司,2017),第56至59頁。
8 同7,第25頁。
9 「關於基金:成為學員」。取自兒童發展基金網站:http://www.cdf.gov.hk/tc_chi/aboutcdf/target.html,最後更新日期2016年11月23日。
10 「兒童發展基金第四批校本計劃申請程序指引」。取自社會福利署網站:http://www.swd.gov.hk/doc/whatsnew/201703/4th%20Batch%20CDF%20School-based_Guide%20on%20Application%20Procedures%20Ch1_5_Chi_Final.pdf,查詢日期2017年6月22日,第20、21頁;「兒童發展基金第五批計劃申請程序指引」。取自社會福利署網站:http://www.swd.gov.hk/doc/whatsnew/201411/5th%20batch%20CDF_Guide%20on%20Application%20Procedures_C.pdf,查詢日期2017年6月22日,第17、21、24、25頁。
11 《香港人,幸福嗎?—智經幸福指數》,智經研究中心,2016年10月,第113頁。