時事分析 | 區域及經貿發展 | 2017-08-28 | 《星島日報》

走進大灣區(三):合作不限經濟 以遠洋船減排為例



談到粵港澳大灣區合作[1],很多人都會聯想到經濟發展,其實根據大灣區建設框架協議,區內的合作還有多個面向,例如「完善生態建設和環境保護合作機制,建設綠色低碳灣區」。[2]如何能達到這些目標,有待政府公布,但近年香港和內地處理遠洋船排放的經驗,或可提供啟示。

遠洋貨櫃船是香港一大空氣污染物源頭

提起空氣污染的元兇,我們或會想起發電廠和陸路交通工具,然而遠洋船的角色一點也不輕。環境保護署的數據顯示,遠洋船排放的二氧化硫在2015年佔了全港二氧化硫總排放量的57%;氮氧化物、可吸入懸浮粒子及微細懸浮粒子等空氣污染物,遠洋船的排放也佔全港總排放量的16%至29%不等。[3]在各種遠洋船中,以貨櫃船的污染最為嚴重,其排放的二氧化硫佔了全港的二氧化硫排放量四成以上。[4]

這些從遠洋船噴出的廢氣,既破壞環境,也有損健康。其中二氧化硫可破壞呼吸系統,加劇支氣管炎和心臟病患者的病情。[5]香港大學公共衞生學院的學者根據2008年的數據推算,源於船舶的二氧化硫排放會導致香港每年每百萬人中有55人死亡,254人因心血管疾病而入院。[6]而船舶排放的四種污染物──即二氧化硫、二氧化氮、可吸入懸浮粒子和臭氧──則每年令每百萬人中有172人死亡、1,183人因心肺疾病而入院。[7]

規定使用潔淨燃料 需鄰近港口配合

要減少遠洋船的排放,方法之一是要求遠洋船在進入及停泊香港水域期間,使用污染物較少的燃料。由2015年7月起,本地法例已要求遠洋船停泊期間所使用的燃料,含硫量不多於0.5%。[8]歐盟對船隻燃料的要求比香港的現行規定更嚴,自2015年已要求在波羅的海、北海及英倫海峽的船隻,要使用含硫量0.1%或以下的燃料。[9]當然,要求香港參照歐盟進一步收緊遠洋船燃料含硫量的要求,未必可行,因為部分船隻或會基於成本考慮,而轉泊鄰近港口,這潛在結果不但無助減排,更可能有損香港的競爭力。

不過,若香港和周邊城市能夠統一標準,要求在大灣區水域行駛或停泊的船舶,全數轉用較潔淨燃料,船商要找替代港口就困難得多,畢竟轉用距離大灣區太遠的港口,也會增加他們的業務成本。透過區域合作共同處理區內空氣污染問題,有望使減排政策達到最大效益。[10]

事實上,大灣區的其他城市同樣面對船舶排放問題。以深圳為例,深圳港的遠洋船在2014年排放了13,472噸二氧化硫,佔當地的二氧化硫總排放量65.5%。[11]上文提及的港大公共衞生學院研究也反映,在鄰近珠江口澳門、廣州、深圳、珠海、中山及東莞,遠洋船排放物導致每百萬人有20人死亡、81人因心肺疾病入院;至於大灣區其餘離珠江口較遠的城市,例如佛山、江門、肇慶及惠州,也因遠洋船排放而令每百萬人有9人死亡、17人因心肺疾病入院。[12]

珠三角地區減少船舶排放的措施

香港與其他大灣區城市應對船舶排放的措施,雖然「各有各做」,但當中也有異曲同工之處。例如香港船運業界在2011年發起《乘風約章》,鼓勵遠洋船舶在香港停泊時自願使用含硫量為0.5%的柴油[13];深圳則在2015年4月推出由當地政府引導、業界自願參加的《深圳港綠色公約》,參加的船公司亦承諾在停泊期間使用低含硫量燃油。[14]

除由業界自願減排,兩地政府亦為較潔淨燃油用家提供優惠。在香港,自2012年9月起,停泊時用含硫量不超過0.5%的燃料的遠洋船隻,可獲減免一半港口設施及燈標費[15];深圳政府則自2015年起,為靠泊期間轉用含硫量低於0.1%的燃油的船舶,作全額差額補貼,大於0.1%而0.5%以下的則補貼75%。[16]

此外,現時內地已將部分珠三角水域劃為排放控制區。今年開始,船舶在廣州港、深圳港和珠海港停泊時已經要使用含硫量為0.5%以下的燃料;到2018年時,上述要求會延伸至排放控制區內的所有港口;到2019年,船舶進入排放控制區時,須轉用上述低含硫量燃料。[17]上述內地規定雖然不包含香港水域[18],但近期香港政府亦建議由2019年起,規管船隻在香港水域同樣要使用含硫量為0.5%以下的燃料。[19]屆時,珠三角區域對遠洋船舶燃料的含硫量,將有同樣的規管標準。

珠三角排放控制區是國策 不是地區合作

不過,上述標準之所以劃一,似乎要歸功於國家規劃,而非區內城市的合作。追溯內地將珠三角水域劃為排放控制區,實源於由2016年起實施、由內地交通運輸部出台的《珠三角、長三角、環渤海(京津冀)水域船舶排放控制區實施方案》。[20]當時內地要落實《大氣污染防治法》,推動綠色航運、節能減排,在珠三角以外,於長三角和環渤海亦設有船舶排放控制區,而且各區對燃料含硫量都有相同規限。[21]另外,國家交通運輸部會在2019年完結前,評估內地各船舶排放控制區的成效,決定是否將燃料含硫量上限由0.5%進一步收緊至0.1%。[22]由此可見,珠三角排放控制區之設立,基本上是一項國家政策,而不是由珠三角地區內地方政府促成。

但另一方面,近期香港與區內城市已就船舶排放作出更緊密的合作。在去年底,香港的環境局與內地交通運輸部轄下的海事局簽訂《內地與香港船舶大氣污染防治合作協議》,協議下的合作領域,包括空氣污染控制、環境監測及研究,和環保訓練及交流等。[23]環境保護署及海事處亦與廣東省海事部門成立工作組,合作落實排放控制區。[24]

合作改善環境 潛能有待發揮

上述合作能收得甚麼成果,還需拭目以待。展望將來,在粵港澳大灣區合作格局下,大灣區各城市在規管船舶排放以至在其他環保範疇,可以更為主動,更為進取。在今年7月簽訂的相關合作框架協議提及,要着眼於城市群可持續發展,將大灣區構建成「健康灣區」、「綠色低碳灣區」,亦提出要創新及完善各方合作和協調機制,協調解決大灣區發展的問題和合作事項。[25]畢竟中國之大,不同地區需要克服的污染問題可以差天共地,展望將來,大灣區各城市或許可透過訂立合作機制,就區內的環保問題提出解決方案。

這種願景並非新鮮事。回望過往一些珠三角地區合作計劃及協議,例如早於2010年簽訂的「粵港合作框架協議」,便提及要在珠三角洲地區逐步實現優於全國其他地區的船舶燃料與排放標準。[26]大灣區能否承先啟後,發揮合作成效,讓各地民眾呼吸更多清新空氣,還看大灣區合作計劃的落實詳情。

1 粵港澳大灣區範圍包括香港、澳門和廣東省九個城市,分別是廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市。資料來源:「行政長官主持粵港澳大灣區發展諮詢會」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201706/14/P2017061400849.htm,最後更新日期2017年6月14日。
2 《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》,國家發展和改革委員會、廣東省人民政府、香港特別行政區政府、澳門特別行政區政府,2017年7月1日。
3 資料來源:環境保護署回覆智經所提供的數字。
4 同3。
5 「空氣污染物對健康的影響 - 二氧化硫」。取自環境保護署空氣質素健康指數網站:http://www.aqhi.gov.hk/tc/health-advice/health-effects-of-air-pollutantse469.html?showall=&start=1,最後更新日期2017年8月8日。
6 H.K. Lai et al., "Health impact assessment of marine emissions in Pearl River Delta region," Marine Pollution Bulletin 66 (2013), p. 161.
7 同6。
8 「建議規管船隻在香港水域內使用合規格燃料」,環境事務委員會,立法會CB(1)1286/16-17(01)號文件,2017年7月,第1、2頁。
9 "Air pollutants from maritime transport," European Commission, http://ec.europa.eu/environment/air/transport/ships.htm, last modified June 27, 2016.
10 「管制船舶排放廢氣」,環境事務委員會,立法會CB(1) 625/11-12(03)號文件,2011年12月,第4頁。
11 「深圳提前執行船舶污染控制新規 10月1日起,強制靠泊期間使用硫含量≤0.5%的低硫油」。取自中華人民共和國環境保護部網站:http://www.mep.gov.cn/xxgk/hjyw/201608/t20160818_362475.shtml,最後更新日期2016年8月18日。
12 同6。
13 同10,第3頁。
14 「深圳港成為世界級綠色港口」。取自深圳市人民政府口岸辦公室網站:http://www.szka.gov.cn/xxgk/qt/kabl/201510/t20151021_3288573.htm,查詢日期2015年10月20日。
15 同8,第2頁。
16 「深圳市交通運輸委員會 深圳市人居環境委員會關於印發《深圳市港口、船舶岸電設施和船用低硫油補貼實施細則》的通知」。取自深圳政府在線網站:http://www.sz.gov.cn/zfgb/2015/gb913/201503/t20150318_2828563.htm,最後更新日期2015年3月18日。
17 「廣東省交通運輸廳文件 粤交港〔2017〕469號:廣東省交通運輸廳關於印發廣東省珠三角水域船舶排放控制區實施意見的通知」,廣東省交通運輸廳,2017年4月28日,第2至4頁。
18 同17,第3頁。
19 同8,第1頁。
20 「交通運輸部就設立船舶排放控制區專題發布會」。取自中華人民共和國國務院新聞辦公室網站:http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/jtysb/Document/1467078/1467078.htm,最後更新日期2016年2月1日。
21 《珠三角、長三角、環渤海(京津冀)水域船舶排放控制區實施方案》,中華人民共和國交通運輸部,2015年12月4日。
22 同21。
23 「香港與內地簽訂合作協議(附圖)」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201612/23/P2016122300561.htm,最後更新日期2016年12月23日。
24 同8,第3頁。
25 同2。
26 「粵港合作框架協議」,工商事務委員會,立法會CB(1)1559/09-10(01)號文件,2010年4月,附件一第19、32頁。