時事分析 | 社會流動及福祉 | 2017-09-13 | 《信報》

小政策 大改變



或者很多上班一族都有過以下經歷……

在人頭湧湧的地鐵月台,列車到站。你看到車廂中央尚有不少空間,但剛上車的乘客,情願擠在車門附近也不願往內推進。你心急如焚,覺得他們應該走進一點,卻只能目睹列車關門,駛離月台。有些時候,角色是會調轉的,但你會走進車廂內嗎?有時會,但有時你也會選擇靠近車門,任由月台上的心急人目送列車遠去。

處境不同,抉擇不同,不管是源於甚麼心態,當中的行為與認知偏差,或許可以解釋某些社會問題為何難以根治。譬如,儘管香港三個堆填區預計將會在2020年前相繼飽和[1],環境局亦早已提倡源頭減廢[2],然而棄置於本港堆填區的固體廢物,近年仍是有增無減。[3]去年的一個調查更發現,近六成受訪者幾乎每天都會購買膠樽飲品。[4]換言之,即使知道堆填區即將滿瀉,大部分人還是未能減少製造垃圾,甚至依舊購買用完即棄的商品,加重堆填區負擔。

大改動出台需時

香港政府多年來推行了不少環保政策措施,嘗試藉經濟誘因改變民眾行為。除了2015年開始全面實施的塑膠購物袋環保徵費計劃(膠袋徵費),環保署現正籌備落實玻璃飲料容器強制性生產者責任計劃(即按樽收費)的安排。[5]今年3月,環境局更將都市固體廢物收費計劃(即垃圾徵費)的條例草案提交立法會審議[6],預計計劃最快可在2019年下半年開始實施。[7]

至於成效,政府數據顯示,全面推行膠袋收費後,2015年膠袋在堆填區的估計棄置量,按年下跌大約25%。[8]然而也有報道引述政府統計處數字,指2016年背心袋的入口量,倒升至八年新高。業界亦反映膠袋產量雖然一度下跌三成,不過計劃實施兩年後,產量已輕微回升,當中網購和速遞用袋產量更升了一成。[9]

以上的數字固然不能用於論斷計劃成敗,卻可為我們帶來一些反思。膠袋收費雖然涵蓋全港所有零售商戶,包括郵購或網購[10],但市民卻不需要為海外網購繳付膠袋稅;另一方面,作預先包裝貨品的膠袋,或是構成貨品一部分的膠袋,亦毋須收費。[11]這些漏洞,可能是網購和速遞用袋產量上升的一個原因。

或者有人覺得可以立法解決,但要規管貨品和郵件包裝,未見得切實可行,而且立法及推行需時。根據過往經驗,膠袋徵費用了六年才由首階段擴展到全面徵費;按樽費由2013年開始進行公眾諮詢,去年5月完成三讀通過法例,計劃詳情仍有待環保署公布;垃圾徵費的公眾諮詢在2012年進行,預計最快要後年才能實施計劃。[12]

彈指之間 促使行為改變

撇除經濟誘因和立法規管,或許我們更需要大多數人自覺作出環保抉擇。學術界也有人進行不同研究,嘗試掌握說服人改變行為的小技巧。

美國市場心理學教授Robert Cialdini就曾設計一個小實驗,希望找出能改變行為的「秘訣」。在一個小郊區,Cialdin的研究小組在一個月內,每星期都在一些選定的住戶大門門把上,掛上一個告示牌。告示牌有四種,分別以不同理由勸告屋主節約能源,第一種是為了環境保護;第二種是為了子孫後代;第三種是為了節省金錢;第四種則指出屋主大部分鄰居每天都在節能。[13]

一個月後,他們讀取這些家庭的能源標數,並將標數與其他沒收過任何告示牌的住戶比較。他們發現,唯一影響他們使用能源習慣的,是第四種告示牌。心理學家認為告示牌的魔力源於社會規範(social norms),因為人類傾向藉觀察他人來確定「正確」的事,所以當其他人都節能時,他們就會覺得節能是正確的,然後跟着一起節能。[14]

簡單而低成本的幾個告示牌,意想不到地改變了人的行為,為節能帶來事半功倍的效果。這種從認知行為着手,運用策略改變市民行為的做法,在外國已經不乏案例,而且做法及形式多變。例如,一間德國能源公司曾寄信通知15萬個顧客,表示公司已廢除原有的計劃,並為他們提供三個新方案,其中一個是預設的、較為環保的計劃。兩個月後,94%顧客沒有特意更改選擇,繼續選用預設的綠色方案。一般人不會特意更改選擇的心態,在這裏發揮作用,大大增加了採用綠色方案的顧客百分比。[15]

「小手段」非萬能 小心聰明反被聰明誤?

不過,政府在採用這些「小手段」時必須謹慎,以免弄巧反拙。以色列兩位經濟學家所做的實驗,便顯示錯誤的干預可能會招致無法逆轉的反效果。在當地,不少日間托兒中心都面對家長遲來未有接回小孩,令老師超時工作的問題。於是有人建議向遲到的家長罰款,期望改變家長的行為。建議最終獲得採納,並在10間托兒中心進行了20個星期實驗。在第5至第17個星期,團隊在其中6間中心加入罰則,父母遲到10分鐘以上,需繳交10新謝克爾元。[16]

實驗結果頗能引人深思,因為罰款制度,反而令遲到的父母數量大增,即使其後罰則取消,也沒能減少遲到父母的數量。實驗結果有許多詮釋角度,其中一個關乎社會規範。在未有罰款制度時,父母會認為老師留下來等待父母接回小孩,是因為他們慷慨,因此父母會覺得自己不應該利用老師的慷慨而遲到。然而,罰款制度將老師超時工作變成「可付費的服務」,合理化了父母遲到的行為,而一旦遲到成為可以用錢量度的服務或商品,父母就很難再次改變心態。[17]

多國政府更注重行為科學

透過小點子促成大改變,雖然近年獲得各地政府加倍重視,不過以色列的案例,反映了小心測試的重要性。亦因如此,先以實驗測試成效,再思量如何推行,是不少政府採取的策略。

其中英國政府在2010年成立了行為洞察小組(Behavioural Insights Team,簡稱BIT),旨在應用行為科學,鼓勵民眾作出對自己及社會更好的選擇。美國亦在2015年通過類似的行政命令,希望透過相關研究制訂出更好的政策。去年2月,澳洲亦成立了行為經濟小組,進行研究並將結果運用到設計政策上。[18]

「社區實驗」並不限於環保政策。查閱BIT的年度報告,他們正進行的研究範疇,包括醫療與健康、教育、民政事務、可持續發展以及提升生產效率等。[19]每一個政策範疇都能發展不同的研究,再以研究結果為基礎,推行改動細小而且成本低廉的政策。以稅務為例,BIT在一半的追收稅金信封上增加了「九成人按時繳納稅款」的提醒,成功增加收回稅收的比例,協助政府收回2.1億英鎊的稅款。[20]

香港做了甚麼? 可以再做甚麼?

在香港,漁農自然護理署(漁護署)自2015年推行的「自己垃圾自己帶走」計劃,也有着BIT精神。據報道,漁護署認為在行山徑設置垃圾箱,會提醒市民要棄置廢物,反而令垃圾箱及周圍堆滿廢物,因此決定分兩階段移去全港沿行山徑而設的垃圾箱。截至去年,署方已移除一半垃圾箱,而計劃亦頗見成效,大部分遠足徑上的廢物棄置量已大幅減少,其中大嶼山鳳凰徑每月平均垃圾收集量,更較移除垃圾箱前大減近九成。[21]

「自己垃圾自己帶走」計劃反映了,只要用得其所,最輕微的變動、最簡單的方法,也能達至顯著成效。香港如果要成立自己的研究小組,能否從英國BIT研究小組的經驗中得到啟發?

若說香港能學習甚麼,首先必須要有實驗精神,接受有失敗的可能。BIT的年度報告中,也有不少實驗組和控制組差距不大的實驗結果。[22]而且各地社會規範不同,在英國可行,不見得能在香港應用,因此,各地政府必須接受有「實驗沒有成功,同志仍需努力」的可能。

另一方面,這類實驗屬跨學科研究,需要跨學科人才。以英國BIT為例,他們的團隊超過100人,既需要經濟學專才,也需要心理學學者,更要有熟悉政府決策的人。[23]香港若要成立類似的小組,也需要選賢擇能,令小組運作順利。

英國的BIT為了測試實驗成效,也會與其他政府合作,包括澳洲、美國、新加坡。[24]去年9月,BIT更在新加坡設立了辦公室,為新加坡政府提供支援,研究如何增加市民參與退休保障諮詢的比率,亦與當地院校合作,教授使用行為洞察的概念。[25]

萬事起頭難,像這種摸着石頭過河的研究,要從頭做起不是易事,更遑論要另撥資源成立小組。像新加坡與英國BIT的合作模式般,邀請海外有相關經驗的人才到港交流,就單一議題合作研究,不失為一個開展相關計劃及培育人才的方向。

1 「減少廢物及廢物分類」。取自香港政府一站通網站:https://www.gov.hk/tc/residents/environment/public/green/wastereduction.htm,最後更新日期2017年6月。
2 「推動源頭減廢 減少棄置廚餘」。取自香港政府新聞網站:http://www.news.gov.hk/tc/record/html/2016/10/20161024_185356.shtml,最後更新日期2016年10月24日。
3 《香港固體廢物監察報告二○一五年的統計數字》,環境保護署,2016年12月。
4 〈調查指市民膠樽濫用情況嚴重 港人日棄膠樽逾520萬個〉,《成報》,2016年7月7日,A05頁。
5 「生產者責任計劃」。取自環境保護署網站:http://www.epd.gov.hk/epd/tc_chi/environmentinhk/waste/pro_responsibility/index.html,最後更新日期2017年3月3日。
6 「環境事務委員會 (會議議程) 2017年3月27日」。取自立法會網站:http://www.legco.gov.hk/yr16-17/chinese/panels/ea/agenda/ea20170327.htm,最後更新日期2017年3月24日。
7 「都市固體廢物收費實施安排(附圖)」。取自香港政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201703/20/P2017032000447p.htm,最後更新日期2017年3月20日。
8 同5。
9 〈膠袋徵費2年 背心袋入口量反升〉,《香港經濟日報》,2017年3月30日,A22頁。
10 「涵蓋範圍」。取自全面推行塑膠購物袋收費網站:http://www.epd.gov.hk/epd/psb_charging/tc/psb_charging/scope.html,最後更新日期2015年4月9日。
11 「用作包裝的袋」。取自全面推行塑膠購物袋收費網站:http://www.epd.gov.hk/epd/psb_charging/tc/exemption_arrangements/bag_used_for_packaging.html,最後更新日期2015年2月25日。
12 同5;「減少廢物要有計」,《可持續的廢物管理 進一步減少廢物方案:廢物收費是否可行?公眾諮詢》,環境局,2012年1月。
13 Saqib Rahim, "Finding the 'Weapons' of Persuasion to Save Energy," Scientific American, June 21, 2010, https://www.scientificamerican.com/article/finding-the-weapons-of-persuasion-to-save-energy/.
14 同13。
15 Kathleen Carrie Armel, "Behavior & Energy," Precourt Institute for Energy Efficiency, https://web.stanford.edu/~kcarmel/pdf/Armel_Behavior_and_Energy_Presentation_with_Notes.pdf, accessed Sep 5, 2017, p. 7.
16 Uri Gneezy and Aldo Rustichini , "A Fine Is a Price," The Journal of Legal Studies 29, no. 1 (January 2000), doi:10.1086/468061, pp. 4-5.
17 同16,第4至5和13至14頁。
18 Timothy J. Brennan, "Behavioral Economics and Energy Efficiency Regulation," Network 59 (June 2016), https://www.accc.gov.au/system/files/Network%20%20June%202016.pdf, p. 4.
19 "The Behavioural Insights Team Update Report 2015-16," The Behavioural Insights Team, http://38r8om2xjhhl25mw24492dir.wpengine.netdna-cdn.com/wp-content/uploads/2016/09/BIT_Update_Report_2015-16-.pdf, accessed Sep 5, 2017, p. 3.
20 梁繼昌,〈英國「輕推小組」值得香港借鑑〉,《信報財經新聞》,2017年6月12日,A20頁。
21 〈去年垃圾箱減半減廢最多九成 行山徑垃圾箱擬年內全移除〉,《明報》,2017年8月15日,A03頁。
22 同20,第15和18頁。
23 "Who we are," The Behavioural Insights Team, http://www.behaviouralinsights.co.uk/about-us/, last modified July 27, 2017.
24 同20,第9至10頁。
25 同20,第10頁; "Behavioural Insights Team Singapore," The Behavioural Insights Team, http://www.behaviouralinsights.co.uk/singapore/, accessed Sep 5, 2017.