時事分析 | 公共行政及法制 | 2017-10-26 | 《信報》

公眾利益與保護機密之間:香港應否立法保護「吹哨者」?



廉價航空香港快運(HK Express)在黃金周前夕取消18班航班,影響數千名旅客,看似事出突然,但原來早在9月中,已有人在Facebook專頁上「爆料」,指10月至少有150名機組人員因培訓問題而無法提供服務。[1]其後,香港快運發布的新聞稿指事件起因是新入職空中服務員及機師的安全培訓課程行政出現問題,以致候命機組人員數目不足[2],間接證實爆料者有根有據。

現時Facebook上不乏香港各行各業的專頁,行內人會在其中匿名爆料,指出個別公司的潛在問題,部分更涉及公眾利益。[3]根據聯合國2015年一份針對獲取訊息權(Right of access to information)的報告,這些廣東俗語中的「二五仔」,也被稱為吹哨者(whistleblower),會披露貪污腐敗、違法、濫權、舞弊、危害環境及公共安全等威脅公眾利益的資訊。[4]

「二五仔」有助堵塞制度漏洞?

雖然在組織傳播的角度出發,「二五仔」既會影響管理系統,亦會破壞公司與員工之間的信任[5],然而亦有人力資源顧問認為,建立內部舉報程序,可以鼓勵員工誠實上報問題,有助建設透明有效的溝通渠道,促進企業長遠發展。[6]

過往事例亦說明,吹哨者或能為政府檢討法規提供參考。2008年,電訊盈科兩大股東公布進行私有化,並游說小股東接納建議。根據當時的《公司條例》,香港上司公司如欲進行私有化,必須在法院會議中得到過半數親自出席或委派代表出席會議並表決的人投票贊成。[7]換言之,這類法院會議以「數人頭」方式表決。

但其後獨立股票評論員David Webb宣稱收到匿名舉報,指有人向保險經紀提供一手電盈股票,換取他們支持私有化的投票授權書,David Webb懷疑其中涉及不當股份轉讓,於是向證監會及廉政公署舉報。[8]證監會其後向法院申請介入電盈私有化聆訊[9],同年4月22日,高等法院上訴庭否決電盈私有化。[10]

大眾對案件的關注,令港府在重寫《公司條例》進行諮詢時將「人數驗證」規定列為特定諮詢議題[11]。新《公司條例》在2014年3月3日正式生效,廢除了私有化須在法院會議獲過半數股東人數通過的「數人頭」制度。在香港註冊的公司要私有化,反對票須佔無利害關係股份表決權不超過一成。[12]

爆料者須承受風險

香港一直不乏吹哨者。2013年的免費電視牌照風波中,參與撰寫相關政府顧問報告的伍珮瑩,便以公眾利益為由,宣稱顧問公司未曾要求政府在申請機構中「三揀二」[13];2016年,三名望后石堆填區污水處理廠的技術員,舉報其任職的公司非法排污[14];近月,機場新空管系統多次故障,影響航空安全,亦有前線員工就多宗涉航空安全事件,向傳媒放料。[15]

上述事件均引起社會關注,然而並非所有人都認同爆料人,這些爆料人亦要付上一定代價。其中伍珮瑩及三位技術員被解僱[16];民航處則報警求助,理由是為了防止資料再度外洩。[17]

本港有多項法例保護吹哨者

爆料人的舉動是否恰當,大可自行判斷,但以上事例引人反思,若吹哨者確是為了公眾利益行事,他們是否需要受到保障,免於被秋後算帳。聯合國報告提到,法律應明確規定保護舉報人的方法。為了確保吹哨者能後顧無憂地揭發不當行為,各地應立法保護吹哨者免於脅迫、騷擾、歧視、實際的身體傷害、威脅報復、失業、停職、降職、調職、紀律處分,以及被人以違反保密法或誹謗而起訴。[18]

儘管香港沒有專門保護吹哨者的法例,然而現有法例中,亦有為吹哨者提供一定程度上的保障。例如《僱傭條例》說明,僱主如因僱員曾在相應法律程序中作供或提供證據而解僱僱員則屬違法[19];《有組織及嚴重罪行條例》、《販毒(追討得益)條例》以及《聯合國(反恐怖主義)條例》,亦保護了牽涉有組織及嚴重罪行、販毒以及恐怖份子的告密行為[20];《防止賄賂條例》則確保舉報人身分保密[21];《證券及期貨條例》亦為舉報上市公司管理層失當行為的核數師,予以豁免民事法律責任。[22]

美國法案為單一標準 英國法案為三層體系

香港是否需要一套專屬法例?有待公眾討論。不過,倘若香港未來有此打算,又可以參考甚麼立法模式?美國和英國的經驗,或許值得香港參考。

1989年,美國通過為公職吹哨者提供保護的「吹哨者保護法」(Whistleblower Protection Act),成為最早立法的國家。[23]根據保護法,公職吹哨者在發現有違法、濫權、嚴重管理不當或浪費公帑、危及公眾安全及衛生的情況下洩密,將會得到保護。[24]

雖然如此,法例提供的保護有限。美國有調查發現,相對1992年,2010年的舉報人認為自己遭受各種形式報復的比例大增,其中被解僱的人增加九倍。[25]2012年通過的「吹哨者加強保護法」(Whistleblower Protection Enhancement Act)堵塞了一些「吹哨者保護法」的漏洞。[26]例如:舉報對象涵蓋同事及主管、舉報內容可包括政策決定的過程、舉報人不需要是第一個舉報、舉報人在履行職責時告密亦能得到保護。[27]

類似的法例亦在1998年的英國獲通過。不過,與美國法例保障政府單位的吹哨者不同,除自僱人士、義工以及情報機關外,英國的「公眾利益披露法」(Public Interest Disclosure Act)保障了所有公私營及志願機構的吹哨者免被解僱及其他傷害。[28]

美國法律榮譽教授Robert Vaughn認為,美國法案是單一標準模式,一條法例能套用在內部披露、向監管機構和執法機構披露、向如媒體或國會議員等第三方披露等三種情況。[29]另一邊廂,他引用英國學者David Lewis的說法,形容英國法案是三層體系。第一層是保障進行內部披露的吹哨者,吹哨者只需要提供證據,顯示他們合理懷疑不當行為已經或即將發生,就應該舉報。第二層則適用於向監管機構和執法機構披露的吹哨者,舉報人必須有理由相信,他所提出的指控絕大部分是真實的。至於向如媒體或國會議員等第三方披露的吹哨者則屬於最嚴格的第三層,吹哨者除了必須滿足前兩層的標準外,亦不能藉披露得到任何利益。[30]

比較兩種模式,英國法規為不同的情況設下標準,除建設了告密渠道外,亦限制了披露信息的方法及對象,同時藉由分層體制,逐步增加吹哨者舉報的限制,與一刀切的美國模式截然不同。

吹哨者如何拿捏披露數量?

爆料涉及的資訊量,是另一個可以探討的範疇。近年最具爭議的揭密者,相信非斯諾登(Edward Snowden)莫屬。2013年,他向英國《衛報》和美國《華盛頓郵報》披露美國國家安全局監聽項目稜鏡計劃的機密文檔,而遭英美兩國通緝。據估計,斯諾登下載了至少150萬份文件,並向傳媒披露了當中的20萬份。[31]

斯諾登以甚麼標準選擇下載及披露文件,雖然沒有確實答案,但上述的聯合國報告則根據茨瓦内原則(Tshwane Principles),指出在平衡公眾知情權與保護機密兩者之間,舉報人披露的訊息,只應為揭露不法行為,而且他披露的內容牽涉的公眾利益,應較隨着資料外洩對國家安全利益衍生的損害更大。符合以上條件的吹哨人,才能得到法律保障。[32]

企業內部告密 是否有相應機制處理?

當然,並非每名吹哨者都是斯諾登,他們當中,很多只是在公司內部「篤背脊」。經濟合作及發展組織(OECD)2014年一份報告指出,在427宗賄賂案件中,只有2%的吹哨者向執法機構告密,17%是吹哨者利用公司內部的告密程序披露,並由公司自行向當局報告。報告重申,數據雖不能直接反映現實(因為告密者的身份未必會被公開),但仍反映了有需要立法保障私人公司的吹哨者免於被報復。[33]

2016年,荷蘭國會通過新法,要求擁有50個或以上員工的企業必須制定公司的吹哨者政策,為懷疑公司有不當行為的員工,提供舉報指引及程序,並禁止公司向吹哨者報復。[34]

法律框架以外 道德規範擔當重要角色

鼓勵公眾揭發有損公眾利益的事件,不能只靠法律保障。相對於實際法例,文化、公民教育以及道德規範三方面所擔當的角色,亦是不可或缺的。除了專屬法例,如何從教育及推廣著手,鼓勵揭發不當行為,維護香港公眾利益,同樣是值得探討的方向。

1 〈香港快運明起突取消18航班 逾3,000赴大阪 名古屋 首爾乘客受影響〉,《蘋果日報》,2017年9月30日,A01頁。
2 「【香港快運取消航班】CEO致歉稱為安全 取消較不受歡迎的航班 (18:48)」。取自明報新聞網站:https://news.mingpao.com/ins/instantnews/web_tc/article/20171001/s00001/1506846838989,最後更新日期2017年10月1日。
3 「HA Secrets」。取自Facebook網站:https://zh-hk.facebook.com/HA-Secrets-731331330322257/,查詢日期2017年10月10日;「香港主題樂園員工Secrets」。取自Facebook網站:https://zh-hk.facebook.com/themeparkstaffsecretsHK/,查詢日期2017年10月10日;「NGO Secrets 社福解密」。取自Facebook網站:https://zh-hk.facebook.com/ngosecrets/,查詢日期2017年10月10日。
4 David Kaye, "Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression," United Nations General Assembly, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/273/11/PDF/N1527311.pdf?OpenElement, last modified September 8, 2015, p. 13.
5 Neil Kokemuller, "What Are the Hazards of Whistleblowing and Their Effects in the Workplace?" Houston Chronicle, http://smallbusiness.chron.com/hazards-whistleblowing-effects-workplace-15733.html, accessed June 28, 2017.
6 "The Importance of Whistle Blowing," Astron Solutions, http://www.astronsolutions.net/the-importance-of-whistle-blowing, last modified June 29, 2010; Daniel Kline, "Hear it From Employees First: Why Managers Should Encourage Whistleblowers," Navex Global, http://www.navexglobal.com/blog/hear-it-employees-first-why-managers-should-encourage-whistleblowers, last modified June 11, 2014.
7 「《公司條例草案》擬稿第一期諮詢」,財經事務及庫務局,2009年12月,第34頁。
8 「有關電訊盈科私有化的報導摘要」,立法會秘書處,立法會FS21/08-09號文件,2009年2月20日,第7頁。
9 〈證監介入電盈私有化聆訊〉,取自星島日報網站:http://std.stheadline.com/daily/news-content.php?id=613863&target=2,最後更新日期2009年2月24日。
10 〈三法官齊否決 電盈私有化〉,《星島日報》,2009年4月23日,A01頁。
11 同7。
12 香港法律第622章《公司條例》第13部第2分部第674條,版本日期:2012年。
13 〈顧問公司罕有抨擊政府 指對發電視牌報告「斷章取義」〉,《星島日報》,2013年11月15日,A14頁。
14 〈望后石污水廠技工護屯門居民免受毒害 挺身揭違規排污無悔被炒〉,《明報》,2016年11月25日,A02頁。
15 〈新空管醜聞 民航處禁員工爆料〉,《蘋果日報》,2016年11月29日。
16 〈伍珮瑩追薪和解〉,《明報》,2014年5月17日,A12頁;〈望后石污水廠非法排污罰20萬元 技工揭發後被炒仍無悔 望港人拒絕沉默〉,《明報即時新聞》,2017年5月23日。
17 〈民航處「捉鬼」多人被警問話〉,《東方日報》,2016年12月21日,A19頁。
18 同4,第 17頁。
19 香港法律第57章《僱傭條例》第72B條,版本日期:2017年6月29日。
20 香港法律第455章《有組織及嚴重罪行條例》第25A條,版本日期:2017年2月15日;香港法律第405章《販毒(追討得益)條例》第25A條,版本日期:2005年1月7日;香港法律第575章《聯合國(反恐怖主義)條例》第12條,版本日期:2012年8月2日。
21 香港法律第201章《防止賄賂條例》第30A條,版本日期:2017年2月15日。
22 香港法律第571章《證券及期貨條例》第22條,版本日期:2015年11月12日。
23 Robert G. Vaughn, "Chapter 13 Global whistleblower laws," The Successes and Failures of Whistleblower Laws, Northampton: Edward Elgar Pub (2012), p.239.
24 "Whistleblower Protections for Federal Employees," U.S. Merit Systems Protection Board, https://www.mspb.gov/mspbsearch/viewdocs.aspx?docnumber=557972&version=559604&application=ACROBAT, last modified September, 2010, p.9-17.
25 "Blowing The Whistle: Barriers to Federal Employees Making Disclosures," U.S. Merit Systems Protection Board, https://www.mspb.gov/mspbsearch/viewdocs.aspx?docnumber=662503&version=664475&application=ACROBAT, last modified Nov, 2011, p.12.
26 "Whistleblower Protection Enhancement Act (WPEA)," Government Accountability Project, https://www.whistleblower.org/whistleblower-protection-enhancement-act-wpea, last accessed June 29, 2017.
27 "Whistleblower Protection Enhancement Act of 2012 Becomes Law", Find Law, http://corporate.findlaw.com/human-resources/whistleblower-protection-enhancement-act-of-2012-becomes-law.html, last accessed Jul 4, 2017.
28 "Guidance The Public Interest Disclosure Act," Government of United Kingdom, https://www.gov.uk/government/publications/the-public-interest-disclosure-act/the-public-interest-disclosure-act, last modified May 1, 2013.
29 同23,第247至248頁。
30 同23,第247至248頁。
31 Michael B Kelley, "The US Now Thinks Snowden 'Probably Downloaded' 1.5 Million Documents That Haven't Been Found," Business Insider, Jun 5, 2014, http://www.businessinsider.com/clapper-says-snowden-took-less-than-they-though-2014-6
32 同4,第 19頁。
33 "Committing to Effective Whistleblower Protection Highlights", OECD, http://www.oecd.org/corruption/anti-bribery/Committing-to-Effective-Whistleblower-Protection-Highlights.pdf, p.8.
34 Richard van Schaik, Róbin de Wit, "The Netherlands: change in whistleblowing legislation," Dla Piper's Gloabl Privacy and data protection resource, last modified June 29, 2016, http://blogs.dlapiper.com/privacymatters/the-netherlands-change-in-whistleblowing-legislation/