「由下而上」發展社區 英國四種社區權利的啟示


法律及監管制度 | 2017-11-13 《經濟日報》 下一篇 上一篇

有種街頭智慧是:發掘隱世小店,最好向地頭蟲「埋手」,想知道一個地方有何不足,最直接就是問問老街坊。現代政府規劃發展時諮詢市民大眾,亦體現了這種街頭智慧。但對某些人而言,諮詢制度縱然有助社會發展切合民情,但地區人士始終處於被動,難以發揮應有角色。

英國在2011年推出了《地方主義法》(Localism Act),藉着賦予市民四種社區權利(Community Rights)[1],讓他們可以決定建設甚麼公共設施、某塊空地該如何發展,以至保留某建築物[2],將中央政府的權力下放至地方議會和社區。[3]這種規劃模式的好處,是能夠貫徹「由下而上」的精神,以地區人士理想的方式建設社區,其令人擔心之處,則在於有機會令規劃過於偏重一時民情,缺乏長遠、專業的考慮。《地方主義法》在英國的實踐經驗,正好讓外界探討這種規劃模式是否切實可行。

買下我們的集體回憶

《地方主義法》賦予的四種社區權利之一,是「社區拍賣權」(Community Right to Bid),居民能藉此叫停「具社區價值」的建築物或土地的出售程序,並在六個月內籌措資金買下資產[4],參與公開拍賣,並參與活化、維修及改建的過程。[5]

過去數年,當地也確有不少引用社區拍賣權處置舊有設施的例子,包括自軍事基地撤離以後騰空了的控制塔、歷經火劫的荒廢碼頭、本來計劃發展成零售商店的滑板公園,以及歷史悠久的公共浴場。它們有的得以保留、有的轉型成社企營運、有的正籌募修復經費。[6]

當然,並非任何設施也可以行使社區拍賣權。根據相關規定,唯有當建築物已列作「具社區價值的資產」(Assets of Community Value)時,居民才能行使社區拍賣權。[7]不過亦因如此,《地方主義法》生效後,英國有不少足球迷將自己居住地的球場申請列為「具社區價值的資產」,確保他們在球場被賣時有機會「贖回」球場。[8]

要申請將建築物列為「具社區價值的資產」,可透過社區組織或地區非牟利組織提出,亦可由21名同區居民聯合申請。[9]至於何謂「具社區價值」,則既可視乎建築物或土地的文化歷史價值,亦可由它提供的服務(例如借書服務和郵寄服務)決定,更可以是建築物潛在的價值(例如提供新的住屋、新的就業機會、新的社區空間等)。[10]截至今年3月,英國各地已經有多於4,000個地方被列為「具社區價值」,當中除了有2,000間酒吧外,亦有足球場、教堂、會堂和社區農圃等建築物。[11]

值得一提的,是同樣因《地方主義法》而生的鄰里規劃制度(Neighbourhood Planning),它讓居民一同制訂社區的發展願景。他們可以決定新住宅、商店及辦公室的位置,亦可指定需要提供的基礎設施。政府文件形容,該制度是一套強大工具,能確保社區朝居民所想的發展方向進發。[12]鄰里規劃制度是行使社區拍賣權的關鍵部分,因為規劃影響地價,如無法影響規劃,即使居民能行使拍賣權,亦未必能買得起物業。

由下而上 打造屬於自己的社區

《地方主義法》下的另一社區權利為「社區建設權」(Community Right to Build),容許居民無須通過正常規劃過程,向當區的規劃部門申請建設社區所需的商店、公營房屋或社區設施。[13]在北諾福克區的一條小村,便有居民運用社區建設權,申請將一塊自1950年代起被規劃成住宅用途但一直閒置的政府用地,用作興建公營房屋。[14]

根據規定,在行使社區建設權前,申請組織必須公開計劃詳情,並在社區內進行至少六星期的諮詢,收集居民以及其他地區組織等持份者的意見。[15]當計劃得到政府安排的獨立審查員批准後,並經當區居民公投通過,計劃方可進行。而提出申請的社區組織,將會負責發展,並獲得項目衍生的利潤。[16]

除了上述兩種社區權利,如果當地居民覺得他們能提供更好、更能滿足居民的服務,亦可行使「社區挑戰權」(Community Right to Challenge),接手部分社區服務。社區挑戰權可由志願組織及慈善機構等地方團體提出,也可由本來提供該服務的機構中的至少兩名僱員作出申請。若政府接納申請,便會就該項服務公開招標,讓申請單位與其他人競逐服務經營權。[17]在錫菲(Sheffield)的東部郊區Darnall,便有居民以社企形式接手經營已在當區倒閉的郵局,其後郵局的使用人數上升,更一星期開放六天,並處理郵政以外的駕駛執照及護照服務。[18]

餘下的一種社區權利,稱為「社區收回土地權」(Community Right to Reclaim Land),用途主要是協助居民釋放未被使用或沒有充分利用的官地。任何要求行使社區收回土地權的居民,可以向社區及地方政府大臣提出,並闡述自己認為土地未被使用或沒有充分利用的原因。經過評估後,社區及地方政府大臣會下令有關部門處理。通常這些土地會在公開市場上出售,讓社區團體或其他持份者競投。[19]

錢從何來?如何融資是關鍵

不管是行使哪一種社區權利,對資金都有一定需求。為了解決居民推動相關建設及營運計劃所需的資金問題,英國政府及一些慈善信託公司設立了不同的基金及資助計劃供社區融資,例如資助計劃「More Than a Pub Programme」的360萬英鎊,將會在未來兩年貸款給80個社區購買及經營社區酒吧;去年底成立的「社區基金」(Communities Fund),則提供325萬英鎊給地區組織改善地區服務,及改善衛生、培訓及就業需求等問題;另一基金項目「Bright Ideas Fund」,則會協助80個社區發展社區業務,除了提供15天支援外,亦會給予兩萬英鎊補助。[20]

在英國,無論是購入具社區價值的資產,還是接手公共服務,都需要以合法組織為單位籌措資金及管理建築物。[21]因此,除了申請大筆資助外,另一種集資方法是向有興趣參與計劃的社區居民發售社區股份(Community Shares),股份不可轉讓,但可退出並取回資金。過去五年,英國有超過300種社區股份,從十萬個支持者手上集資了8,200萬英鎊。[22]這種融資方法分擔了本來由英國政府獨力承擔的風險,並將開支決定由政府交到信託基金及社區手上,減少了政府的介入。

想像總是美好 實踐困難重重

雖然香港沒有《地方主義法》,但近年也有不少由民間主導的發展計劃。以位於大埔的「生活書院」為例,它前身是佛教大光中學,由於該校收生不足而與其他學校合併,校舍因而丟空。其後辦學團體邀請藝術家翻新校舍,用作生命教育。[23]除了教授生活及環保知識、素食煮食、染布和手藝工作坊外,亦會開放給鄰近小學的家長教師會舉辦親子讀書會。[24]不過,香港與英國的情況還是有所不同,因為後者的社區藉社區權利能爭取到土地使用權,而前者則一開始已得到土地使用權,亦未有改變土地用途。

英國政府給予社區更多自主權,期望最終達至社區話事,看似是一個理想狀態,然而實施過程亦見困難。例如,英國有人批評民眾條件反射式地使用社區拍賣權,妨礙發展。亦有持相反意見,認為只得六個月的時間籌備社區拍賣,對弱勢社區不利;即使成功投得資產,後續管理亦對居民造成不少挑戰;而接受了政府或非牟利組織提供的資助及貸款後,附設的條款又可能影響營運利潤。[25]

在具備一定法理基礎的英國實行,尚且面臨多種問題,相同的社區權利在香港實施,也可能會面對不少挑戰。過往有傳媒報道稱,建制派和民主派成立不少地區團體,競逐區議會的活動撥款[26],近日亦有區議員認為區議會資源傾斜部分地區團體。[27]若這些情況屬實,引入由地區組織主導並且牽涉融資的發展方法,便很有可能產生資源分配的爭議。

此外,要真正「由下而上」社區自主發展土地,社區參與是箇中關鍵。目前各區議會已有收集市民意見的方法,例如讓當區居民向區議員表達意見的會見市民計劃[28],若能在此基礎上建立更多更互動的溝通渠道,相信透過區議會平台,亦能進一步推動社會參與。

另一方面,英國的社區權利門檻相對低,21名居民聯名就可申請將建築物列為「具社區價值的資產」,若社區權利被濫用,政府規劃發展的難度便會增加,亦可能妨礙長遠、專業的發展規劃。

儘管香港現時未必有實行社區權利的客觀條件,但社會上已出現不同的組織倡議社區自主、集體參與以及社區經濟,如何促進市民參與社區發展,始終值得探討。羅馬非一天建造,一種概念能成真,也決非一朝一夕的事。

1 "What are the community rights?," My Community, http://mycommunity.org.uk/resources/what-are-the-community-rights/, last accessed July 10, 2017.
2 同1; "Localism Act," Locality, http://locality.org.uk/our-work/policy/localism-act/, last accessed August 2, 2017.
3 "Localism Act," Locality, http://locality.org.uk/our-work/policy/localism-act/, last accessed August 2, 2017.
4 "Understanding the Community Right to Bid," My Community, http://mycommunity.org.uk/wp-content/uploads/2016/09/Understanding-the-Community-Right-to-Bid.pdf, last accessed July 11, 2017.
5 "Community Right to Bid: Step 1 Mapping Community Assets," My Community, http://mycommunity.org.uk/take-action/land-and-building-assets/step-by-step/community-right-bid-step-1/, last accessed July 11, 2017.
6 "Greenham Common Control Tower – buying and restoring the tower," My Community, http://mycommunity.org.uk/case_study/greenham-common-control-tower-buying-and-restoring-the-tower/, last accessed July 11, 2017; "Hastings Pier – rescued by the determination of local residents," My Community, http://mycommunity.org.uk/case_study/hastings-pier-rescued-by-the-determination-of-local-residents/, last accessed July 11, 2017; "Long Live Southbank – Community rights used to campaign to save skatepark," My Community, http://mycommunity.org.uk/case_study/long-live-southbank-community-rights-used-to-campaign-to-save-skatepark/, last accessed July 11, 2017; "Withington Baths – running the local baths as a social enterprise," My Community, http://mycommunity.org.uk/case_study/withington-baths-running-the-local-baths-as-a-social-enterprise/, last accessed July 11, 2017.
7 "Community Right to Bid: Step 2 Identifying Assets of Community Value," My Community, http://mycommunity.org.uk/take-action/land-and-building-assets/step-by-step/community-right-bid-step-2/, last accessed July 11, 2017
8 "Football clubs – supporters trusts list valuable community assets," My Community, http://mycommunity.org.uk/case_study/football-clubs-supporters-trusts-list-valuable-community-assets/, last accessed July 11, 2017
9 "Assets of Community Value & Right to Bid," My Community, https://mycommunity.org.uk/take-action/land-and-building-assets/assets-of-community-value-right-to-bid/, last accessed August 11, 2017.
10 同5。
11 "Landmark 6,000 of community rights reached this Communities Week," Department for Communities and Local Government and Andrew Percy MP, https://www.gov.uk/government/news/landmark-6000-of-community-rights-reached-this-communities-week, March 20, 2017.
12 "Neighbourhood planning," Department for Communities and Local Government, https://www.gov.uk/guidance/neighbourhood-planning--2, last modified August 10, 2017.
13 "Community Right to Build Step 5: Preparing a Community Right to Build order," Locality, https://mycommunity.org.uk/wp-content/uploads/2016/09/LOCALITY-BUILD_STEP-5.pdf, last accessed August 11, 2017.
14 "Community Right to Build case studies," HACT, http://hact.org.uk/community-right-build-case-studies, last accessed July 11, 2017.
15 同13。
16 "Understanding Community Right to Build Orders," My Community, http://mycommunity.org.uk/resources/understanding-the-community-right-to-build, last accessed July 11, 2017.
17 "Understanding the Community Right to Challenge," My Community, http://mycommunity.org.uk/wp-content/uploads/2016/09/Understanding-Community-Right-Challenge.pdf, last accessed July 11, 2017.
18 "Community-run post offices Case study: Darnall Forum (Sheffield)," Locality, https://mycommunity.org.uk/wp-content/uploads/2016/09/Community-run-post-offices-Darnall-Forum.pdf, September 2016, p.3-4.
19 "Understanding the Community Right to Reclaim Land," My Community, http://mycommunity.org.uk/resources/understanding-the-community-right-to-reclaim-land, last accessed July 11, 2017; "2010 to 2015 government policy: localism," Department for Communities and Local Government of United Kingdom, https://www.gov.uk/government/publications/2010-to-2015-government-policy-localism/2010-to-2015-government-policy-localism#appendix-5-community-right-to-reclaim-land, last modified May 8, 2015.
20 同11。
21 "Community Right to Bid: Step 4 Getting ready to bid," My Community, http://mycommunity.org.uk/take-action/land-and-building-assets/step-by-step/community-right-bid-step-4/, last accessed July 12, 2017
22 "Community Shares," My Community, http://mycommunity.org.uk/funding-options/raising-finance-options/community-shares/, last accessed July 12, 2017
23 「大埔生活書院 嚴肅課題變輕鬆」。取自蘋果日報網站:http://hk.apple.nextmedia.com/realtime/supplement/20140728/52739102,最後更新日期2014年7月28日;「把孤島連起來──生活書院專訪」。取自獨立媒體網站:http://www.inmediahk.net/node/1025785,最後更新日期2014年9月2日。
24 「生活書院:改變世界,先學習選擇善良」。取自一小步行在地上網站:https://littlepost.hk/2014/11/12/schoolofeverydaylife_story/,最後更新日期2014年11月12日。
25 Richard Crisp, Lindsey McCarthy, Sadie Parr, Sarah Pearson, Neil Berry, "Community-led approaches to reducing poverty in neighbourhoods: A review of evidence and practice," Centre for Regional Economic and Social Research, June 2016, pp. 38-39.
26 〈爭活動資源區議員紛設地區組織〉,《明報》,2015年6月7日,A02頁。
27 「民政署倡申報利益 葵青建制區議員辯稱:顧問係虛銜 顧而不問」。取自蘋果日報網站:http://hk.apple.nextmedia.com/realtime/news/20170622/56863074,最後更新日期2017年6月22日。
28 「會見市民計劃」。取自九龍城區議會網站:http://www.districtcouncils.gov.hk/kc/tc_chi/meet_public/meet_public.html,最後更新日期2016年11月24日。