時事分析 | 公共行政及法制 | 2018-01-15 | 《星島日報》

當公投可以否決跨地域合作……



中國近年以「一帶一路」為國策,期望加強與亞洲、歐洲和非洲多個國家和地區在貿易、設施、金融、人文等領域的交流和合作。[1]這項國策有其宏願,卻適逢一股質疑跨地域合作的浪潮。在多個國家,一些對全球化、一體化抱有懷疑的政治人物,獲得比以往更多的民意授權;一些國家的民眾,甚至透過公投向個別的融合方式「說不」。[2]這股有民意基礎的浪潮,會為包括「一帶一路」在內的各種跨地域合作計劃帶來甚麼變數,在可見的未來,都是值得關注的課題。

反對跨地域合作的民眾選出一個「同聲同氣」的領袖,固然不是其合作夥伴的佳音。美國總統特朗普能入主白宮,便有意見認為原因之一是他提出的競選口號「讓美國再次偉大」,打動了不少認為美國被他國佔盡便宜的選民。[3]特朗普上場後,也的確打出「美國優先」旗號[4],退出了《跨太平洋伙伴關係協定》和巴黎氣候協議。[5]

公投為政治遊說增添變數 

不過類似的合作障礙,過往一向不乏化解辦法,包括透過外交途徑促成爭議以外的合作方式。例如,雖然特朗普曾指中國損害美國經濟,甚至形容為美國的敵人,但無阻中美雙方在他訪華時簽訂價值2,500億美元的經濟協議。[6]

一般的外交手段,會有較明確的斡旋對象,但當反對聲音透過公投方式表達,別國政府要插手,便不容易。公投可分為由政府推動和由民間發起兩類。部分由政府推動的公投,可能帶有戰略意味,例如以公投作為與他國談判時討價還價的籌碼。在2015年,希臘政府就是否接受以緊縮政策換取國際財政援助一事舉行公投,儘管歐洲各國警告如果希臘拒絕條件,可能要脫離歐元區,但希臘總理仍鼓勵選民說不,稱公投是與債權人談判的利器,反對票數愈多,政府愈有能力重開談判。[7]

從民間發起的公投,同樣可以對跨地域合作項目帶來震盪。2015年荷蘭有組織引用當地的公投法案,要求就荷蘭議會已通過的法案公投。[8]該法案是歐盟及烏克蘭之間一項加強雙方貿易、政治、國防的協議。[9]結果在公投當中,有61%選票反對當地議會的決定。[10]雖然當地的公投結果僅屬建議性質,政府未必要跟從[11],但荷蘭首相當時表示,政治上政府無法確認該協議。[12]

對於他國政府而言,由公投決定個別跨地域合作的生死,無疑為合作計劃增添變數。因為即使能夠爭取執政者支持,公投也有機會把一切推翻。例如英國政府雖然在選擇是否脫離歐盟的公投中鼓勵民眾「說不」[13],但卻無阻51.9%的選民「say yes」[14],觸發了漫長的脫歐程序。

提案有門檻 通過要獲得足夠支持

如果公投能操跨地域合作項目的「生殺大權」,那麼各地公投的發動條件、通過門檻,以及其權限,便值得推動跨地方合作的各方關注。不同國家及地區,公投機制可以南轅北轍。例如在公投的發動條件方面,台灣和荷蘭皆容許由民間發起公投,只要民眾年滿18歲,便可以作為公投提案人[15];但在英國,發動公投的權利則握在國會手中,因為每次大型公投前,都要就該次公投通過相關法規。[16]

當然,不是所有由民眾發起的公投,最終都可付諸表決。在台灣及荷蘭,「由下而上」的公投提案要過兩關,而兩關都要獲得某個數目或百分比的民眾支持,才能交由全民表決。其中台灣是以選民百分比作門檻[17],荷蘭則以支持公投的人數作準。[18]

到投票階段,通過提案的準則也因地而異。其中台灣和荷蘭皆採用「簡單多數決」,只要投票率達到要求,少數便要服從多數。[19]至於英國的「脫歐」公投,則沒有就投票率或投票人數設置門檻。[20]

是否及如何為公投設置門檻,對結果有莫大影響。門檻過高,公投自然難以發生;門檻太低,又會令人擔心朝令夕改,衝擊社會穩定。在英國脫歐公投後,當地就有網上呈請,要求若然「留歐」或「脫歐」任何一方陣營都未獲得超過六成支持而投票率又不多於75%,當局應該舉辦第二次公投。這個認為公投生效門檻應該更嚴的網上呈請要求,最終收集了超過400萬個簽名支持。[21]

重大事項該由公投決定嗎?

除了門檻,公投究竟可以決定甚麼事項,是另一為人關注的課題。根據台灣最近修訂的公投制度,全國性公投除了憲法規定事項外,還可表決法律、訂立立法原則以及訂立或表決重大政策。[22]值得注意的是,當地有政黨在修訂過程中還希望將「領土變更」、「憲法改革」、「新憲複決」納入這類「由下而上」的公投項目,但未有成事。[23]這意味台灣民眾只可以就立法院提出「領土變更案」進行公投[24],而不能「由下而上」啟動相關公投。

同樣地,荷蘭「由下而上」的公投制度亦有權限。首先,當地公投的結果只屬建議性質,而且可以表決的議題,只包括條約以及已通過並確認但未生效的法案,與憲法、皇室以及財政預算案相關的法案,則不適用。[25]

至於英國,當地的上議院及下議院主理憲法事項的委員會,皆認為「公投」是應該用來表決一些具有重大憲法意義的事項,例如廢除君主制、脫離歐盟、聯合王國內的國家是否獨立、改變下議院的選舉方式、改變貨幣系統等。[26]

民間工作日益吃重

無論公投制度如何設定,要在現今世界無風無浪地落實跨地域合作項目,都比起以往更需要理順別國民情。例如為回應荷蘭公投結果,歐盟各國達成了具法律效力的決定,指該條約不會令烏克蘭成為加入歐盟的候選國家,不會令歐盟及成員國負上向烏克蘭提供集體防衛保障的義務,也不會令烏克蘭民眾可在歐盟各國自由居住或工作等。[27]有了這個決定,荷蘭參議院亦放心確認協議。[28]

除了政治上的回應,不同形式的民間交流,也不容忽視。在這方面,「一帶一路」提出民心相通理念,措施包括設獎學金鼓勵各國學生到中國留學、推動各國的文化機構建立直接的合作關係等。[29]其效果如何,有待觀察。但相信在可見將來,各種民間工作在促成跨地域合作的角色,會愈來愈吃重。

1 「跨區合作新平台」。取自一帶一路.香港網站:http://www.beltandroad.gov.hk/overview_tc.html,查詢日期2018年1月2日。
2 "Brexit," GOV.UK, https://www.gov.uk/government/policies/brexit, accessed December 21, 2017.
3 David Smith, "How Trump won the election: volatility and a common touch," The Guardian, November 9, 2016, https://www.theguardian.com/us-news/2016/nov/09/how-did-donald-trump-win-analysis; "How Donald Trump thinks about trade," The Economist, November 9, 2016, https://www.economist.com/news/united-states/21709921-americas-next-president-wants-pull-out-existing-trade-deals-and-put-future-ones.
4 "Donald Trump: 'America first, America first," BBC, January 20, 2017, http://www.bbc.com/news/av/world-us-canada-38698654/donald-trump-america-first-america-first.
5 "Trump executive order pulls out of TPP trade deal," BBC, January 24, 2017, http://www.bbc.com/news/world-us-canada-38721056; Oliver Milman, David Smith and Damian Carrington, "Donald Trump confirms US will quit Paris climate agreement," The Guardian, June 1, 2017, https://www.theguardian.com/environment/2017/jun/01/donald-trump-confirms-us-will-quit-paris-climate-deal.
6 Tom Phillips, "Trump praises China and blames US for trade deficit," The Guardian, November 9, 2017, https://www.theguardian.com/world/2017/nov/09/donald-trump-china-act-faster-north-korea-threat.
7 Larry Elliott, Graeme Wearden, Nicholas Watt and Helena Smith, "Europe's big guns warn Greek voters that a no vote means euro exit," The Guardian, June 30, 2015, https://www.theguardian.com/business/2015/jun/29/greek-crisis-referendum-eurozone-vote-germany-france-italy; Ian Traynor, John Hooper and Helena Smith, "Greek referendum no vote signals huge challenge to eurozone leaders," The Guardian, July 5, 2015, https://www.theguardian.com/business/2015/jul/05/greek-referendum-no-vote-signals-huge-challenge-to-eurozone-leaders.
8 Fernando Mendez and Mario Mendez, "Referendums on EU Matters," European Parliament Policy Department for Citizens' Rights and Constitutional Affairs, January 2017, p. 192.
9 Reuters in Amsterdam, "Dutch referendum voters overwhelmingly reject closer EU links to Ukraine," The Guardian, April 7, 2016, https://www.theguardian.com/world/2016/apr/06/dutch-voters-reject-closer-eu-links-to-ukraine-in-referendum.
10 "Dutch Electoral Council 2016 Annual Report," Kiesraad, March 2017, pp 15 and 16.
11 "Advisory referendum," Kiesraad, https://english.kiesraad.nl/elections/advisory-referendum, accessed December 21, 2017.
12 同9。
13 "Why the government believes that voting to remain in the EU is the best decision for the UK - with references," GOV.UK, https://www.gov.uk/government/publications/why-the-government-believes-that-voting-to-remain-in-the-european-union-is-the-best-decision-for-the-uk/why-the-government-believes-that-voting-to-remain-in-the-european-union-is-the-best-decision-for-the-uk, last modified April 6, 2016.
14 "EU referendum results," The Electoral Commission, https://www.electoralcommission.org.uk/find-information-by-subject/elections-and-referendums/past-elections-and-referendums/eu-referendum/electorate-and-count-information, accessed December 21, 2017.
15 「公民投票法」。取自中華民國總統府網站:http://www.president.gov.tw/File/Doc/3e2c9326-25da-4306-8fe2-a00bccc3327d,最後更新日期2018年1月3日,第1、2頁;"Advisory referendum," Kiesraad, https://english.kiesraad.nl/elections/advisory-referendum, accessed December 21, 2017.
16 "Political Parties, Elections and Referendums Act 2000: Explanatory Notes," legislation.gov.uk, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/41/notes, accessed December 21, 2017.
17 「公民投票法」。取自中華民國總統府網站:http://www.president.gov.tw/File/Doc/3e2c9326-25da-4306-8fe2-a00bccc3327d,最後更新日期2018年1月3日,第2、3頁。
18 同11。
19 「公民投票法」。取自中華民國總統府網站:http://www.president.gov.tw/File/Doc/3e2c9326-25da-4306-8fe2-a00bccc3327d,最後更新日期2018年1月3日,第6頁;"Advisory referendum," Kiesraad, https://english.kiesraad.nl/elections/advisory-referendum, accessed December 21, 2017.
20 "Petition: EU Referendum Rules triggering a 2nd EU Referendum," Petitions - UK Government and Parliament, https://petition.parliament.uk/archived/petitions/131215, accessed December 21, 2017.
21 同20。
22 「公民投票法」。取自中華民國總統府網站:http://www.president.gov.tw/File/Doc/3e2c9326-25da-4306-8fe2-a00bccc3327d,最後更新日期2018年1月3日,第1頁。
23 崔德興,「台灣公投法修正案通過 門檻大降:18歲可公投、1/4同意則通過」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/article/140935,最後更新日期2017年12月13日。
24 「中華民國憲法:憲法增修條文」。取自中華民國總統府:http://www.president.gov.tw/Page/95#,查詢日期2017年12月21日。
25 同11。
26 "Twelfth Report of Session 2016-17: Lessons learned from the EU Referendum," House of Commons Public Administration and Constitutional Affairs Committee, April 12, 2017, pp. 10 and 11.
27 "European Council Conclusions on Ukraine," European Council, December 15, 2016.
28 Nick Gutteridge, "'We're too weak to fight EU' - Shock admission as Dutch senators overturn referendum result," Daily Express, May 31, 2017, https://www.express.co.uk/news/politics/811044/European-Union-Dutch-senate-ratifies-EU-Ukraine-treaty.
29 「國新辦舉行“一帶一路”沿線國家民心相通情況發布會」。取自中華人民共和國國務院新聞辦公室網站:http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/35861/36653/index.htm,查詢日期2018年1月3日。