時事分析 | 公共行政及法制 | 2018-01-24 | 《信報》

票站難求 一票在手何處投?



立法會補選將於3月11日舉行[1],各潛在參選人開始陸續登場,選舉氣氛也開始熾烈起來。香港向來不乏熱心選舉的群眾,前年立法會換屆選舉,太古城一個票站便大排長龍,有市民甚至到凌晨時分才能投票,既體現了選舉熱情,也折射個別票站場地過細或不合適的問題。[2]

雖然以上情況只屬個別事件,但卻不容忽視,因為長遠缺乏合適場地,選民可能會被編配到離居所較遠的票站[3],而要輪候多時才能投票,也會打擊市民的參與意欲。

選舉管理委員會(選管會)回顧2015年區議會選舉和2016年立法會換屆選舉,均提及選舉事務處在尋覓合適地點設置投票站上遇到困難。[4]或許有人認為,借出場地作票站,是場地擁有者應盡之義,但借出場地,畢竟會為場地持分者構成不便。兩者如何取得平衡,需要各界深思熟慮。

能否租場作票站 決定權在場所負責人

鑑於上次選舉中有選民至晚上11時30分還在等候投票,近期選管會指,3月份的補選將物色較寬敞的場地、增設額外投票站,並編配選民到其他投票站。[5]以上安排能否解決投票需時的問題,有待觀察。箇中關鍵,自然是政府能否順利借得合適的場地。

根據香港法例,總選舉事務主任可指定政府建築物、獲政府資助的學校、獲政府資助機構、組織及團體所佔用的建築物,或任何總選舉事務主任認為適合的建築物或地方,作為投票站或點票站。總選舉事務主任亦可租用任何建築物或地方,作為投票站或點票站。[6]

不過實際上,負責選舉的機構仍需要與場所負責人商議,而且有可能被拒絕,「慘食檸檬」。[7]以2016年9月4日舉行的立法會選舉為例,選舉事務處在借用某些場地時,就因場地在投票日當天已被編排進行其他活動而被拒。[8]政府指出,該次選舉合共有89間學校或機構曾拒絕借出場地,當局因此需要另覓地點。[9]

香港地少人多,要同時借用大量場地舉辦活動,本來就不易。以學校為例,即使是假日,學生也可能在校內進行大大小小的活動。尤其當選舉日子臨近開課日,學校需要舉辦迎新活動及家長日時,更是難以借出校舍。[10]在2016年的立法會選舉,選管會在選舉前六個月向教育局尋求協助,方再有10多間中小學願借出場地。[11]當日太古城票站大排長龍,部分原因正是過去曾借出校舍的中學,該次拒絕借出場地,令當局只能安排一個較細的票站。[12]

有場地 =有票站?

票站場地難求,另一原因是並非任何地方都適合投票及點票。參考由聯合國選舉援助司及聯合國開發計劃署等八個組織合作推動的ACE選舉知識網絡(ACE Electoral Knowledge Network,ACE),設立投票場所要考慮因素,包括選民人數、選民特徵,以及交通配套等,有關方面亦要以具成本效益的方式,讓所有選民都可參與選舉過程。[13]

要符合上述標準,票站首先要有能力處理預計的總投票人數,以及高峰時段的投票人潮。ACE認為,編配到一間票站的選民人數不能過多或過少,過多如達4,000至5,000人,有機會令票站管理出現問題;太少,例如不足數百人,又可能浪費資源。較理想的人數是在1,200至2,500中間。[14]ACE又指,票站應確保殘疾人士也可使用;而位置亦是重要因素,因為選民如要長途跋涉到票站,會減少投票意欲。此外,票站若在顯眼及熟悉位置,選民會更易找到,曾被用作票站的場所,應盡可能繼續使用。[15]

ACE指一般情況下,適合用作票站的建築物,包括學校、法院、社區會堂以及政府建築物。[16]在香港,類似建築物也會被用作票站,根據選舉事務處資料,在2016年立法會選舉中的571個一般投票站裏,便包括學校、村公所、郵政局、以及民政事務總署和康樂及文化事務署的轄下場地。當中最主要是學校,佔55%。[17]選管會指出,除社區中心以及體育館等公共設施外,學校由於地點適中,校舍面積較寬敞,所以選舉事務處一直認為很適合用作投票站。[18]

撒手鐧:訂立法例 規定學校交出場地?

儘管學校適合用作票站,不過如前所述,現時當局找學校要求借出場地,並非一帆風順,更遇上不少被拒的例子。選舉乃社會內的一項重要活動。為順利舉行選舉,社會上受公帑資助的團體例如是官立及津貼學校,是否應該為此作更大貢獻?選管會便指,場地管理機構應承擔公民責任,借出地方作為公共選舉之用,並呼籲各學校和其辦學團體,以及其他公共機構和民間團體,在日後選舉順應選舉事務處的要求,借出場地。[19]

呼籲以外,更有聲音要求強制學校要借出場地。選舉事務處在去年表示,將與教育局研究,應否規定官立學校以及政府津貼學校,必須借出場地。[20]海外一些地方有類似要求。在英國,法例授權負責選舉的人員徵用政府資助學校作為投票站。[21]美國伊利諾州的法例亦指,如果有學校被選定作為票站,則相關校區必須配合,令該校舍可以用作票站。[22]

從學校借用場地,亦涉及成本考慮。現時本地法例規定,任何非政府建築物的場所,如因被用作投票站或點票站,而令物主擁有者招致的任何開支,都要由總選舉事務主任支付。[23]在2016年的立法會換屆選舉,租用場地、運送選舉物資、培訓選舉工作人員等相關的開支,共約為7,900萬元。[24]

在英格蘭及威爾斯,任何獲政府資助的學校可被免費借用作票站,負責選舉的人員只需支付照明及暖氣等開支。[25]選舉事務處回覆智經查詢時表示,現時香港有部分學校會免費借出場地,而租金以外,選舉事務處可能需要支付其他開支,例如使用場地期間的電費及冷氣費。[26]

不能妄顧教學需求

從公民責任考慮,社會上不同持分者包括學校理應配合選舉活動,盡量借出場地,這似乎是理所當然。但另一方面,學生和家長的需要也不能忽視。尤其選舉事務處不只在選舉當天需要場地,還包括選舉前的一天。[27]另正如前文提及,香港亦有學校曾以需要舉辦迎新活動及家長日為由,拒絕借場。[28]

其實,即使是一些法例容許徵用學校作票站的海外地方,社會也存在不同意見。在蘇格蘭的個別社區內,就有聲音指,若因為將區內小學用作投票站,而令學生停課一天,會向公眾發出小學教育不值一提,只是一種兒童託管服務的訊息;此外,雙職父母亦需因此另找託管兒童服務。有意見認為,即使要把學校用作投票站,也不應影響學生學習。[29]

事實上,包括英國去年中舉行的大選,蘇格蘭在不足三年內已六度進行選舉。當地有負責選舉的人員指出,近年開始有較多人投訴學校被用作票站,令學童失去上課時間,因此其負責的地區,已傾向不以學校作票站,而會優先考慮其他不會妨礙小童教育的選項。[30]

折衷方案:大人投票 學生放假?

在香港,以學校作票站對學生的影響,暫時應沒有英國的大,因為英國的大選,可以在上學天舉行[31],而香港的選舉,則一般都會安排在星期天。[32]不過放眼未來,若投票的人愈來愈多,票站又無法相應增加,學生的上課日程,始終可能受到影響,因為票站除了供人投票外,還會用作點票。[33]

由2008年立法會選舉到2016年換屆選舉,登記選民人數增加了12.1%,而投票人數更大增近四成半。[34]隨着投票人數持續上升,或需較長時間點票,選管會預計,將來的選舉要前後借用三天場地。[35]而在2016年的換屆選舉中,亦已經出現投票日翌日早上五時,約三成點票站仍在進行點票的情況。結果選管會要公開呼籲各票站場地負責人,容許點票站人員在早上六時這個交還場地的期限過後,繼續留在場地完成點票工作。[36]

就以上問題,選舉事務處在去年向立法會提出的三個應對方案,其中一個建議,若投票日繼續訂於星期日,可考慮將立法會選舉投票日翌日(即星期一)定為學校假期,以便設於學校的票站,可在同一場地完成投票及點票程序。[37]當局是否採納這個建議,屬未知之數,但學生的學習進度會受到怎樣的影響,是作出決定前需要考慮的因素。

要辦一場順利的選舉,總需要有人願意付出,這些付出者不限於學校、家長及學生,而是社會上各個持分者。另一方面,這種犠牲是否無可避免?在科技不斷進步下,實體票站在未來是否唯一的選擇?

用互聯網投票,固然有助減少對實體票站的需求。不過當局去年表示,這種方式既難核實選民的身分,亦難確保選民是否在不受干擾的情況下投票,大大增加賄選的機會和誘因。[38]說到底,辦一場選舉,始終不容易。大家能夠走入票站作出選擇,背後實有賴無數人的耕耘。

1 「立法會補選二○一八年一月十六日起接受提名」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201712/01/P2017120100309.htm,最後更新日期2017年12月1日。
2 〈票站選民多一倍 太古2時半投完〉,《明報》,2016年9月6日,A11頁。
3 「二零一六年立法會換屆選舉報告書」,選舉管理委員會,2016年12月2日,第89頁。
4 「二零一六年立法會換屆選舉報告書」,選舉管理委員會,2016年12月2日,第87至89頁;「二零一五年區議會一般選舉報告書」,選舉管理委員會,2016年2月22日,第59、60頁。
5 「2018年立法會補選的實務安排」,政制事務委員會,立法會CB(2)547/17-18(01)號文件,2017年12月,第2頁。
6 香港法例第541章,附屬法例D《選舉管理委員會(選舉程序)(立法會)規例》第28條,版本日期:2017年12月1日。
7 同3,第88頁。
8 同3,第51頁。
9 「會議過程正式紀錄:2016年11月2日星期三」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr16-17/chinese/counmtg/hansard/cm20161102-translate-c.pdf#nameddest=orq,第93頁。
10 同3,第88頁。
11 同3,第88頁。
12 同2。
13 "Voting Operations," ACE Electoral Knowledge Network, http://aceproject.org/ace-en/topics/vo/onePage, accessed December 7, 2017.
14 同13。
15 同13。
16 同13。
17 根據選舉事務處在2017年12月回覆智經的查詢。
18 同3,第87頁。
19 同3。
20 「檢討區議會和立法會選舉的投票站及點票站運作」,政制事務委員會,立法會CB(2)1853/16-17(01)號文件,2017年7月,第2頁。
21 "UK Parliamentary elections in Great Britain : guidance for (Acting) Returning Officers Part B- Planning and organisation," The Electoral Commission, April 2017, p. 16.
22 "Illinois Compiled Statutes: Elections - (10 ILCS 5/) Election Code." Illinois General Assembly, http://www.ilga.gov/legislation/ilcs/ilcs5.asp?ActID=170&ChapterID=3, accessed January 11, 2017, Sec. 11-4.1
23 同6。
24 同17。
25 同21。
26 同17。
27 同3,第98、133頁。
28 同3,第88頁。
29 "Review of Polling Places, Local Government Elections to Highland Council, May 4 2017 - Report by the Chief Executive," The Highland Council Communities and Partnerships Committee, February 9, 2017, p. 69.
30 Steven Brocklehurst, "General Election 2017: Why are schools used as polling places?" BBC, June 8, 2017, http://www.bbc.com/news/uk-scotland-40170905.
31 Alex Hunt and Brian Wheeler, "General election: What you need to know," BBC, June 2, 2017, http://www.bbc.com/news/uk-politics-39631768.
32 同20。
33 同3,第75頁。
34 「二零零八年立法會換屆選舉投票人數」。取自選舉管理委員會網站:http://www.eac.gov.hk/pdf/legco/2008/ch/report/2008lce_appendix5_c.pdf,查詢日期2017年12月7日;「二零一二年立法會選舉投票人數」。取自選舉管理委員會網站:http://www.eac.gov.hk/pdf/legco/2012LCE_Report/ch/2012lce_appendix5.pdf,查詢日期2017年12月7日;「二零一六年立法會換屆選舉報告書」,選舉管理委員會,2016年12月2日,第144頁。
35 同3,第133頁。
36 同3,第75至77頁。
37 同20,第2、4頁。
38 同20,第7頁。