時事分析 | 公共行政及法制 | 2018-01-31 | 《信報》

為保險買保險的煩惱



保險,顧名思義是提供保障,防範風險,因為投保等於將部分財務風險轉移給保險公司。[1]不過由於保單年期可長至數以十年計,保單內容亦可能包括長期投資,一旦保險公司倒閉,影響甚廣。在香港討論多時的「保單持有人保障計劃」(保障計劃),正是「為保險買保險」,讓買了保險的市民,在保險公司出現財務問題時仍可獲得一定賠償。[2]

早在2003年,立法會已就設立保單持有人保障基金開展過討論[3],其後政府在2004年就此可行性進行諮詢[4],後再於2012年諮詢公眾後公布建議方案。雖然有關建議在當時被擱置,但去年保險業監管局(保監局)重新提出保障計劃,並打算在今年把草案提交立法會審批。[5]

現有制度──既有保障 也有限制

香港現有的保險賠償基金,只適用於兩類保險,分別是僱員補償保險[6]及汽車第三者保險[7],其他保險則沒有以賠償基金形式保障。[8]

話雖如此,香港目前亦有法例為相關保險提供保障,其中《公司條例》及《保險公司條例》分別有條文處理保險公司無力償債的情況。其中非人壽保險的保單持有人,可以根據《公司條例》,對保險公司的剩餘資產享有優先申索權,不過優先權只適用於索償,並不包括保費退還。至於人壽保險,根據《保險公司條例》,法院可批准削減保單持有人的利益金額,亦可批准將保單轉讓予另一間保險公司。在這個情況下,保單持有人只能接受法院核准的安排。[9]

保障計劃2.0──增加開支 提高保障

保險公司陷入困境的情況,雖然罕見,在香港卻不止一次出現。2001年,HIH集團旗下三間保險公司曾無力償債[10];2009年,主力承接汽車保險的星輝保險,亦因資不抵債而被申請臨時清盤,所有申索最終由星輝繳交的保證金及汽車保險局管理的無償債能力基金應付。[11]這些事例,亦成為支持香港設立相關保障計劃的理據。

現在保監局重啟的計劃,是在2012年建議方案的基礎上進行修訂。[12]根據當時的建議,保障範圍包括個人保單持有人、大廈業主立案法團、「中小型企業」保單持有人。賠償上限為100萬港元,人壽保險會以每份保單計算,非人壽保險則以每宗申索計算。計算賠償方面,首十萬港元申索額可獲100%賠償,餘下部分則獲80%賠償,最多賠100萬港元。建議提到採用漸進式徵費模式,向保險公司徵收費用,初期徵費率為0.07%,人壽保險計劃初期預定的基金規模為12億港元,非人壽保險計劃則為7,500萬港元。[13]

以人壽保單為例,保障計劃的優先做法是將保單轉移到另一間保險公司繼續承保,過程所生的款項將會由保障基金支付,每份上限同樣是100萬港元。如果無法轉移,則會有兩個選項,第一個是延續保單直至期滿為止,第二個是終止保單。保障基金會依賠償限額,賠償第一種情況中的申索,以及第二種情況中的保單現金或帳戶價值,亦可能會額外支付一筆特惠金,以彌補提早終止保單對保單持有人造成的損失。[14]

對於建議方案,保險業界主要擔心,如保障基金需向所有投保人同一時間作一筆過賠償,可能導致資金不足。為此,保監局打算將2012年建議的一筆過賠償的處理手法,改為按保單期滿或索償時才賠償予投保人,以免導致保障基金資金不足。[15]

保監局提到,目前最新建議是以2012年的方案作微調,會向保險公司收取每份保單1%的徵費上限,以便為有關計劃提供資金,直至保障基金達到初期預定金額。目前保監局已與業界就最新建議達成初步共識,計劃今年將草案提交立法會,希望在2019年推出保障計劃。[16]

會削弱保險產品競爭力 還是提高其吸引力?

根據經濟合作與發展組織(OECD)的報告,類似為保險再買保險的保障計劃,最重要的一個好處,是能夠為保單持有人佈下安全網,特別是保障個別或非專業人士保單持有人的利益。該報告又提出,保障計劃有助保持市民對保險業的信心,從而維持業界健康發展,更可為保險及銀行業提供一個跨業界公平競爭環境。[17]在香港,近年亦有指保險和銀行業間所銷售的產品愈來愈相似,兩者競爭愈加直接。由於香港目前已有存款保障計劃[18],根據上述報告的邏輯,推動保單持有人保障計劃,可以解釋為令銀行和保險業的保障看齊,促進跨業界競爭的舉動。

然而,亦有說法認為,設立保障基金,可能會帶來不公平的跨境競爭。因為隨着電訊科技進步,跨境購買保險變得愈來愈方便,建立保障計劃所需的額外財務負擔,可能會削弱本地保險公司的競爭力,令它們被沒有保障計劃地區的保險公司比下去。[19]

當然,從另一角度看,香港提供完善的保障計劃,亦可能會加強境外人士對香港保險業界的信心。舉例而言,內地居民在香港購買的保險,半年保費額由2006年上半年的15.1億港元,增加到2016年上半年的301億港元[20],十年間上升了19倍,充滿發展潛力。他們選擇在香港投保,原因之一是香港的保費較低、保額較高。然而,內地有報章提到在港投保的風險,當中包括,香港沒有如內地的保險保障基金「保底」。[21]

根據內地的制度,一旦內地保險公司破產,非人壽保險的保單首五萬元人民幣申索額,可得到百分百賠償,餘下金額則視乎保單持有人的身份而有八或九成賠償。[22]在鄰近地區都有保障計劃的情況下,香港啟動保障計劃究竟會「趕客」還是「吸客」,有待各界深思。

是安全網 還是道德風險溫床?

除了關乎保險公司的競爭力,這類保障計劃的爭拗點,還在於來自保單持有人、保險公司和監管機構的道德風險。[23]

舉例而言,當消費者得知有安全網時,投保前便可能不太願意評估保險公司的財務狀況。[24]這種現象可能會變相鼓勵保險公司冒險行事,以高回報的投資作招徠,推出更多高風險的保險產品。亦有說法認為,保障計劃會令監管機構減少改良監管制度的壓力,加劇道德風險。[25]在香港過去兩次諮詢中,都有人提出類似的論點。[26]

此外,近年本地保險業務出現一股收購潮[27],既有交易價格遠高於業務賬面值及內含價值數倍的個案[28],亦有收購後積極擴展人手及擴充業務的例子。[29]高昂的交易價格以及進取的營業目標,會否令部分公司過於進取,增加其財務風險,不容忽視。而在此背景下,保障計劃會否成為某些人不顧風險的借口,更是值得關注。

撥款方式影響道德風險

國際保險監督聯會(International Association of Insurance Supervisors)一份報告提到,保障基金的撥款方式,是影響保險公司道德風險的重要因素。撥款方式主要可分為事先和事後兩種,不同方法各有好壞。香港擬採用的事先收取模式,好處是可以容許基金慢慢滾大,對保險公司財務負擔較少,事發後亦可立即動用基金。[30]但這種模式也鎖死了大筆資金,亦增加了維持基金所需的管理及行政費用。而且,由於較難預估保險公司無力償債時所需的資金總額,所以事先撥款設定的預定金額,往往傾向保守,令基金儲備不足。[31]

OECD報告在參考了多個地方做法後發現,不少選用事先撥款方法的國家,在基金不足時,都容許增加額外供款。例如愛沙尼亞允許保障計劃在資金不足時進行貸款,日本則容許保障計劃向政府申請額外資金等等。[32]

亦有地方選用「事先+事後」的方式收費。新加坡的保單持有人保障計劃(Policy Owners’ Protection Fund Scheme,PPF)[33],部分與香港相似,都是依照保單種類向保險公司徵費。不過,一旦有保險公司倒閉,而基金總額低於總申索額時,PPF仍可以再向保險公司徵費。[34]

香港亦早有討論基金不足的可能性。2012年政府公布建議方案時,有業界擔心,若徵費只為保費的0.07%,保障計劃會因為保障範圍太大,而未必負擔得來。[35]而當時的建議方案估計,計劃在15年內可以達到初期預定的基金金額。[36]香港是否需要為事後徵費模式留下的一個「Plan B」,值得社會討論。

保障基金因應情況採用不盡相同的實行模式,不足為奇。例如,印尼會要求每間保險公司自行設立保障基金,基金規模至少必須有保險公司營運資金的兩成,並根據業務量調整,而整筆基金必須存入銀行。[37]

在日本,保險業界就出資成立了兩間公司,讓人壽保險及非人壽保險的保單持有人,在保險公司倒閉後,能分別取得最多九成和八成的保險責任準備金。[38]台灣的保險業者則選擇集資成立保險安定基金,以其在保險公司無力償債時,向受益人支付賠款,以及貸款予陷入財政困難的保險公司。[39]

壽險及非壽險外 尚可考慮甚麼分類方式?

在制定保障計劃時,OECD提出,除了將保單分為人壽保險及非人壽保險外,亦可按「短期」、「長期」、「社會」、「投資」、「儲蓄」和「企業為主」分類,並就着每種分類決定保單的處理方法。以社會性質的保單為例,OECD提到,市民可能期望「出事」時能全數取回保單金額。因此政府在訂定處理方法時,可根據當地的社會保障制度,決定是否全數覆蓋保單申索額。[40]

香港目前的初步方案,已將保單以人壽保險及非人壽保險分類。另一方面,本屆政府擬在今年落實推行自願醫保計劃[41],以鼓勵市民使用私營醫療服務。在此情況下,自願醫保計劃的保單是否需要不同形式的保障,相信也值得社會探究。

1 「保險基本知識」。取自錢家有道網站:http://www.thechinfamily.hk/web/tc/financial-products/insurance/basics/insurance-basics.html,查詢日期2018年1月16日。
2 「【保險】保單持有人保障計劃 9成保單可獲全面保障 (12:53)」。取自明報新聞網網站:https://news.mingpao.com/ins/instantnews/web_tc/article/20171011/s00002/1507697834499,最後更新日期2017年10月11日。
3 「設立保單持有人保障基金」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/database/chinese/data_fa/fa-insurance-policyholders-protect-funds.htm,查詢日期2017年12月20日。
4 「設立保單持有人保障基金的可行性研究」,立法會財經事務委員會,立法會 CB(1)1094/03-04(06)號文件,2004年3月1日,第4頁。
5「保監局:擬推保單持有人保障計劃」。取自明報新聞網網站:https://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20170713/s00004/1499882488615,最後更新日期2017年7月13日。
6 僱員補償保險由「保險公司僱員補償無力償債管理計劃」所保障,計劃則由「保險公司(僱員補償)無力償債管理局」負責管理。「無力償債基金」的經費來自該局就僱員補償保單的應付保險保費所收取的徵費。資料來源:「有關建議設立保單持有人保障基金的背景資料簡介」,財經事務委員會,立法會CB(1)958/11-12號文件,2012年2月6日,第1頁。
7 關於汽車保險,如車禍的涉案司機並無投保或不知所終,又或有關的保險公司無力償債,香港汽車保險局會向有關的傷者作出賠償。無力償債基金的經費來自該局就保單持有人應付的汽車保險保費所收取的徵費。資料來源:「有關建議設立保單持有人保障基金的背景資料簡介」,財經事務委員會,立法會CB(1)958/11-12號文件,2012年2月6日,第1頁。
8 「有關建議設立保單持有人保障基金的背景資料簡介」,財經事務委員會,立法會CB(1)958/11-12號文件,2012年2月6日,第1頁。
9 同8。
10 同4,第1頁。
11 〈星輝保險1.89億存款涉造假 資不抵債高院頒臨時清盤令〉,《太陽報》,2009年5月9日,A16頁。
12 〈保障計畫再修訂 保監料2019年出台 維持100萬上限 獲業界初步同意〉,《星島日報》,2017年12月18日,B12頁。
13 「建議設立保單持有人保障基金 諮詢總結及最終建議方案」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr11-12/chinese/panels/fa/papers/fa0206cb1-1022-1-c.pdf,立法會CB(1)1022/11-12(01)號文件,2012年2月6日,第4至7頁。
14 同13。
15 同12。
16 同12。
17 Takahiro Yasui, "Policyholder Protection Funds: Rationale and Structure," OECD, 2001, pp. 3-5.
18 「存保計劃於香港銀行體系的角色」。取自香港存款保障委員會網站:http://www.dps.org.hk/tc/role.html,查詢日期2017年12月21日。
19 Takahiro Yasui, "Policyholder Protection Funds: Rationale and Structure," OECD, 2001, pp. 6-7.
20 「內地投保人:買香港保險看似便捷理賠難」。取自文匯報網站:http://news.wenweipo.com/2017/08/29/IN1708290006.htm,最後更新日期2017年8月29日。
21 梁錦弟,「到香港買保險 先讀好風險提示」。取自網易新聞網站:http://news.163.com/16/0908/06/C0E0N46U00014SEH.html,最後更新日期2016年9月8日;現代快報,「香港保險不“保底” 公司破產投保人可能“血本無歸”」。取自金融界網站:http://insurance.jrj.com.cn/2016/02/15080520553675.shtml,最後更新日期2016年2月15日。
22 "2017: Insurance regulation in Asia Pacific – Ten things to know about 20 countries," Norton Rose Fulbright, February 2017, p. 11.
23 同17,第6至7頁。
24 OECD (2013), “Policyholder Protection Schemes: Selected Considerations,” OECD Working Papers on Finance, Insurance and Private Pensions, No. 31, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/5k46l8sz94g0-en, p. 18-19.
25 同24,第18頁。
26 同8,第2頁;同4,第2至3頁。
27 「港險企染紅成趨勢 整合潮料持續」。取自東方日報網站:http://orientaldaily.on.cc/cnt/finance/20170313/mobile/odn-20170313-0313_00202_012.html,最後更新日期2017年3月13日。
28 「內房商泰禾106億奪大新人壽」。取自蘋果日報網站:https://hk.finance.appledaily.com/finance/daily/article/20160603/19638849,最後更新日期2016年6月3日。
29 「大新人壽改名泰禾 將增聘人手擴規模」。取自明報新聞網網站:https://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20171125/s00004/1511547328059,最後更新日期2017年11月25日。
30 “Issues paper on policyholder protection schemes,” International Association of Insurance Supervisors, 16 October 2013, pp. 12-13.
31 同30。
32 同24,第32頁。
33 同22,第35頁。
34 同30,第14頁。
35 〈保聯反對保障基金涵蓋中小企 非壽險不提供延續保障〉,《香港經濟日報》,2012年3月12日。
36 同13,第4至7頁。
37 同22,第18頁。
38 同22,第20頁。
39 同22,第41頁。
40 同24,第25至26頁。
41 《行政長官2017年施政報告》,2017年10月11日,第168段。