時事分析 | 公共行政及法制 | 2018-02-07 | 《信報》

智慧政府會怎樣吸納民意?以電子呈請為例



制度成熟的政府,都會有多種渠道吸納民意,確保政策切合社會需要,例如派官員「落區」、委託獨立機構進行民意調查,或是進行公眾諮詢。隨着資訊科技進步,各地政府也開始探索如何利用資訊科技聆聽社會聲音,甚至鼓勵民眾主動就公共事務提出建議。在香港,政府亦將「以數據主導的模式改善公共服務」,列為建立智慧政府的目標之一。[1]

一個智慧政府,究竟可以怎樣收集民意?在英國和美國等地,就有所謂的「電子呈請」,讓民眾在特設網站發起聯署,就其關注議題要求政府或國會回應。[2]這種收集民意的方式,好處是政府無需「主動出擊」也能得悉公眾關注焦點;民眾也可「反客為主」,不用等待政府諮詢,亦能左右政府決策。

其中美國的呈請平台,在2011年9月設立至2016年底,就出現超過48萬項呈請,涉及民權、經濟就業、政府改革等議題,共收集了逾4,000萬個簽名。[3]這些呈請不乏「成功爭取」的例子,例如禁止未成年人士接受改變性傾向治療、讓手機客戶自由選擇網絡供應商,以至讓一名民權鬥士獲頒發總統自由勳章。[4]這些成功例子,固然讓希望影響政府決策的人憧憬。但要做到真正「有智慧」地收集民意,改善施政,仍需解決一些問題。

關注點一:如何識別真民意?

首先,如何確定網上民意沒有「篤數」,已是一大挑戰。英國在2016年一項關於再辦「脫歐」公投的電子呈請,獲得數百萬個簽名,其中有3.9萬個宣稱來自梵蒂岡居民──然而梵蒂岡的人口,實際上只有800人。[5]另外,儘管英國的電子呈請只供國民或居民簽署,但核實方法只是要求簽署者確認身份。[6]

為防有人「灌票」,英國表示會用自動化檢查及人手檢查應對,防止有人自行或利用電腦程式重覆簽名。[7]美國白宮則指,如相信有人利用自動化系統產生多個帳戶或簽名,便會封鎖相關IP地址。[8]

關注點二:接受呈請的準則

如何防止有人濫用資訊科技的便利,推動沒有意義的議題,是另一項挑戰。英國及美國的電子呈請都設有人數門檻,發起人要得到一定人數和應,其呈請才會出現在相關網上平台[9];而要達到政府或國會作回應的門檻,該呈請亦要在限期內得到大量簽名。[10]因此過於無聊或不合理的提案,理論上不會輕易過關。

不過現實總有例外。在2012年11月,有人就要求美國政府在2016年開始,興建科幻電影《星球大戰》中能夠炸毁行星的武器Death Star。[11]這個玩票性質的呈請,居然也收集到3.4萬個簽名,通過當時白宮作回應的門檻,結果官方幽默地表示不支持炸毀行星,拒絕要求。[12]

當然,上述事件也可以歸咎於門檻還未夠高。美國皮尤研究中心發現,隨着白宮將回應門檻逐步提升,達標的呈請比例也急遽下降。例如在門檻定為5,000個簽名時,尚有44%的呈請達標,但其後當門檻提高至十萬個簽名,達標比例就僅餘2%。[13]門檻提升,雖可令官方耳根清靜,摒除無聊瑣碎的呈請,但也有機會殃及池魚,令一些富有討論意義但未能吸引足夠眼球的呈請石沉大海。

此外,也有呈請平台乾脆禁止某類呈請。英國方面就提及,呈請者必須清楚指出希望政府或國會做甚麼,而不屬於政府或國會責任的事、瞎鬧或開玩笑的呈請,以及觀點極端或具冒犯的呈請,例如基於種族、國籍而作攻擊和批評,便會被拒。[14]至於美國的呈請,則必須針對聯邦政府的行為及政策,不能具有商業宣傳、暴力威嚇、粗口或虛假陳述等成分。[15]

關注點三:聆聽民意還是公關工程?

向政府提出建議,公眾自然關心政府會否認真對待,還是只把電子平台視作門面工夫,實質對民眾想法愛理不理?以美國為例,雖然當地的電子呈請不乏成功個案,但根據美國皮尤研究中心估算,白宮在2013年就平均需時271天,回應合資格的呈請。[16]近期特朗普政府稱會盡力在60天內回應通過門檻的電子呈請[17],但在這之前,其政府仍未回應任何呈請。[18]

在英國,電子呈請理論上也只能獲得口頭答覆。即使國會就呈請進行辯論,這些辯論也不能夠直接促成法例修訂,因為訂立或修訂法例,只能按國會立法程序進行,而這通常由政府啟動。[19]英國政治及文化雜誌New Statesman曾評估,2016年當地十大最多人轉載的呈請,雖然都收集逾十萬個簽名,但其中四項沒有在國會辯論,而且沒有任何呈請能願望成真。[20]

關注點四:會否造成撕裂?

但話說回來,有求必應的政府,對社會未必是好事,因為呈請反映的可能只是單一觀點,若然政府不就呈請全面諮詢就改變政策,那些持相反意見、沒簽呈請者的利益,便很可能會受損。

其實在很多時候,社會都會存在南轅北轍的想法。英國就曾經同時出現兩個訴求完全相反的呈請──一個要求阻止特朗普國事訪問英國,另一個則支持,而兩項呈請都達到政府需要回應以至國會要考慮辯論的門檻。[21]若然電子呈請機制僅讓議題對立雙方比人數、鬥大聲,對解決社會問題恐怕無甚助益。

社會既需要有效地收集民意,也要有辦法凝聚共識。英國國會曾就一些電子呈請召開聽證會,邀請呈請發起人、有類似訴求的人士、專家、業界代表到場分享其看法[22];到辯論時,政府官員亦會出席會議,回應議員質詢。[23]這種「回歸傳統」的處事方法有多大功效,可再作討論,但背後嘗試吸納不同意見的精神,着實值得外界深思。畢竟,無論資訊科技能有多大潛能,但能否藉其令社會運作得更順暢,帶來真正的智慧政府,到底還是要靠人類的智慧。

1 《香港智慧城市藍圖》,政府資訊科技總監辦公室,第25頁。
2 "About We the People," We the People, https://petitions.whitehouse.gov/about, accessed February 5, 2018; "How petitions work," Petitions - UK Government and Parliament, https://petition.parliament.uk/help, accessed January 3, 2017.
3 Katelyn Sabochik, "Petition the White House with We the People," the White House - President Barack Obama, https://obamawhitehouse.archives.gov/blog/2011/09/22/petition-white-house-we-people, last modified September 22, 2011; "About We the People," We the People - The White House - President Barack Obama, https://petitions.obamawhitehouse.archives.gov/about, accessed December 28, 2017.
4 "About We the People," We the People - The White House - President Barack Obama, https://petitions.obamawhitehouse.archives.gov/about, accessed December 28, 2017.
5 Nicola Slawson, "Petition for second EU referendum may have been manipulated," The Guardian, https://www.theguardian.com/politics/2016/jun/26/petition-for-second-eu-referendum-may-have-been-manipulated, June 26, 2016.
6 同5。
7 "Rejected petition: Stop Fake Petitions being debated in Parliament. Stop mass signings by 'Bots'." Petitions - UK Government and Parliament, https://petition.parliament.uk/archived/petitions/179928, accessed January 3, 2017.
8 "About We the People," We the People, https://petitions.whitehouse.gov/about, accessed February 5, 2018.
9 同2。
10 "About We the People," We the People, https://petitions.whitehouse.gov/about, accessed February 5, 2018; "How petitions work," Petitions - UK Government and Parliament, https://petition.parliament.uk/help, accessed January 3, 2017; "Find out more about e-petitions," United Kingdom Parliament, http://www.parliament.uk/get-involved/sign-a-petition/e-petitions, accessed December 29, 2017.
11 "Secure resources and funding, and begin construction of a Death Star by 2016." We the People - The White House - President Barack Obama, https://petitions.obamawhitehouse.archives.gov/petition/secure-resources-and-funding-and-begin-construction-death-star-2016, accessed December 29, 2017.
12 同11。
13 Paul Hitlin, "'We the People': Five Years of Online Petitions," Pew Research Center, December 28, 2016, pp. 11 and 12.
14 "How petitions work," Petitions - UK Government and Parliament, https://petition.parliament.uk/help, accessed January 3, 2017.
15 同8。
16 同13,第22頁。
17 同8。
18 Zeke Miller, "White House temporarily removes petition too," Associated Press, December 18, 2017, https://apnews.com/5e95880b6f39476597ff930e2b70d4b6.
19 "Commons Select Committee: Debate on the cost of car insurance for young people," United Kingdom Parliament, http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/commons-select/petitions-committee/news-parliament-2015/petition-debate-cost-of-car-insurance-for-young-people, last modified March 15, 2017.
20 Amelia Tait, "Do online petitions actually work? The numbers reveal the truth," New Statesman, January 30, 2017, https://www.newstatesman.com/science-tech/2017/01/do-online-petitions-actually-work-numbers-reveal-truth.
21 "Petition: Prevent Donald Trump from making a State Visit to the United Kingdom." Petitions - UK Government and Parliament, https://petition.parliament.uk/archived/petitions/171928, accessed January 4, 2017; "Petition: Donald Trump should make a State Visit to the United Kingdom." Petitions - UK Government and Parliament, https://petition.parliament.uk/archived/petitions/178844, accessed January 4, 2017.
22 "Your Petitions: A Year of action - Petitions Committee: July 2015 - July 2016," Houses of Parliament Petitions Committee, November 16, 2016, pp. 12 and 13; "Commons Select Committee: Debate on the cost of car insurance for young people," United Kingdom Parliament, http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/commons-select/petitions-committee/news-parliament-2015/petition-debate-cost-of-car-insurance-for-young-people, last modified March 15, 2017.
23 同19。