時事分析 | 公共行政及法制 | 2018-02-19 | 《星島日報》

清除障礙 讓導盲犬「路路暢通」



踏入狗年,不少商場食肆都以可愛的「汪星人」裝飾品吸引市民光顧。但如果店鋪內不但有狗隻裝飾品,還有導盲犬出現,是否每位市民都懂得與牠們共處?香港早在1975年引入導盲犬[1],至今接近半世紀,惟其數量仍然嚴重不足,培訓過程又遇到不少障礙。早前更有餐廳職員將受訓中的導盲犬拒諸門外,惹來傳媒關注。[2]讓牠們「狗運亨通」,或許是不少視障人士的期盼。

數量不足 配對要等兩年

國際導盲犬聯盟(International Guide Dog Federation)提出,視障人士與導盲犬的理想比例是100比1。[3]不過以2013年本港有超過17.4萬名視障人士計算[4],即使將去年正提供服務的導盲犬(少於30隻)和受訓中的狗隻(70至90隻)加起來[5],數量仍不及其萬分之一,遠遜於國際導盲犬聯盟提出的理想比例。實際上,導盲犬的數目亦未能應付需求,參考2016年的資料,視障人士要等待差不多兩年才獲配對導盲犬。[6]

培訓需時 招募寄養家庭也有困難

導盲犬嚴重供不應求,原因之一是其訓練需時甚久。目前本港有兩間機構提供導盲犬訓練服務,分別為香港導盲犬服務中心和香港導盲犬協會。一般來說,幼犬約兩個月大便由寄養家庭帶回家生活,學習與人類相處。直至約一歲,牠們會到以上兩間機構受訓,並於兩歲前與視障人士進行配對訓練。其後,如果牠們性格穩定及無長期病患,才會正式成為導盲犬。[7]

培訓機構在招募寄養家庭上也有一定困難。香港導盲犬服務中心表示,過去的申請家庭中,合格率不足一半。[8]其中一個原因,是家庭成員只有男性或女性,但導盲犬必須自小習慣與兩性一起生活。[9]而另一重點是,寄養家庭的居所必須能合法地飼養狗隻[10],而符合這項要求的住宅單位,未必很多。管理全港約一半住宅單位的房屋署,在一般情況下便禁止轄下樓宇住戶飼養狗隻[11],只會按個別情況,酌情考慮讓公共屋邨(公屋)的視障租戶,在單位內飼養導盲犬或受訓中的導盲犬。[12]不過,目前署方正研究推出試驗計劃,容許出租公屋用作寄養家庭[13],為紓緩相關問題帶來?光。

香港不設官方證明文件 市民難以核實受訓導盲犬身份

將受訓中導盲犬拒諸門外的餐廳職員在接受傳媒查詢時解釋,當時看到攜帶狗隻的人「開着眼」,故此判斷該狗隻並非導盲犬,亦沒有要求對方出示證明導盲犬身份的文件。[14]

然而,未必所有攜帶受訓導盲犬的人士都能夠提供證明文件。而且現時香港並無針對導盲犬的登記認證制度[15],遑論受訓中的導盲犬。在2013年,有立法會議員曾向當局查詢會否考慮設立導盲犬訓練員及使用者的發牌和評核制度,時任勞工及福利局局長並沒有正面回覆。[16]

至於正接受香港導盲犬協會訓練的狗隻和其訓練員,雖然會獲得協會發出證明,狗隻亦會穿上制服[17],但必須指出的是,本港提供導盲犬服務的機構無需得到政府認可,亦無需申請特別牌照。[18]換句話說,有關機構發出的證明,未必具法律效力。

有政黨提及,由於並無官方證明,導盲犬在服務時遇到不少問題,例如有市民以寵物狗隻充當導盲犬,強行進入公眾場所,而這些場所的負責人往往因為未能核實導盲犬身份,而與使用者產生爭拗,亦對其他人士造成不便。[19]

本地相關法例特點:先禁止 後豁免

除了難以核實導盲犬身份的情況,有律師認為本港法例對於導盲犬的出入權利存在不少問題,可能會為使用者和公眾帶來訴訟風險[20],相信有關看法亦適用於受訓中的導盲犬。事實上,本港並無針對導盲犬以至受訓中導盲犬的法例。至於涉及導盲犬的法例和行政措施,主要是先禁止攜帶狗隻到公眾場所(包括公共交通工具),然後豁免導盲犬,或以酌情手法處理。值得留意的是,明文規定獲豁免或酌情處理的是導盲犬,而非受訓中的導盲犬,後者是否獲得保障,存在灰色地帶。

先立法禁止攜帶狗隻到公眾場所(包括公共交通工具),再豁免導盲犬的例子見於《食物業規例》和《食物衞生守則》。兩者均規定任何人士不得將狗隻帶進食物業處所內,除非該等狗隻是導盲犬。[21]《公共巴士服務規例》則規定巴士不可運載動物,但視障人士的領行狗隻除外。[22]

酌情處理導盲犬的例子,還包括部分公共交通工具(如電車、渡輪、的士及公共小巴),相關法例容許車長或營辦商酌情決定是否讓導盲犬乘搭該等交通工具。當局認為有關安排實施已久,亦行之有效,因此沒有需要修改相關法例。[23]但香港導盲犬服務中心指出,部分公共交通工具的從業員對訓練中的導盲犬抱有抗拒心態,使帶同牠們的寄養家庭和訓練員被拒載;亦由於沒有相關法例,牠們隨時可能被拒而缺乏保障。[24]

《殘疾歧視條例》能保障導盲犬使用者?

另一方面,視障人士受到《殘疾歧視條例》(《條例》)第9條的保障,列明使用「具減輕患情或治療作用的裝置及輔助器材」的殘疾人士不應受到較差的待遇。《條例》附表2列有15項裝置及輔助器材[25],但不包括動物,當然亦無提及導盲犬及受訓中的導盲犬。[26]《條例》第25條則訂明,任何人士拒絕容許殘疾人士進入或使用公眾人士可進入或使用的處所,或拒絕容許殘疾人士使用處所的設施,即屬違法。[27]

被問及會否把有關條文擴展至適用於攜帶導盲幼犬(即受訓中導盲犬)的人士,當局回覆指任何人士如拒絕視障人士攜同導盲犬(包括受訓中的導盲犬)進入容許公眾人士進入的處所,或拒絕向其提供服務或設施,則「可能」被視為觸犯《條例》。[28]有意見認為,以上說法未必起到阻嚇作用。[29]更有律師指出,若視障人士因攜帶導盲犬而受到較差的待遇,《條例》或無法提供保障。[30]

在2016年,平等機會委員會(平機會)發表《歧視條例檢討:向政府提交的意見書》,表示曾收到多名視障人士投訴,指其因導盲犬陪同而受到歧視,被拒使用服務或進入處所。平機會更指出本港並無明確條文指明,歧視帶有導盲犬或其他提供輔助的動物的人屬於殘疾歧視,只能透過間接殘疾歧視的申索方式處理這種情況。故此,平機會建議在《條例》第10條[31]明確加入保障有輔助動物陪同的殘疾人士免受歧視,以及清楚界定「輔助動物」。[32]

台灣和加拿大有何借鑑之處?

與香港相比,台灣有較為明確的法例去保障導盲犬和受訓中的導盲犬,當中有不少值得參考的地方。舉例說,《身心障礙者權益保障法》規定視障人士由合格導盲犬陪同,或訓練員帶同受訓中的導盲犬,可自由出入公眾場所和交通工具等。此外,任何人士不可拒絕導盲犬和受訓中的導盲犬自由出入,以及收取額外費用。[33]違反規定者要在限期前作出改善,否則會被罰款最高新台幣50,000元(約港幣13,247元)[34],以及接受四小時的講習。[35]

台灣更授權認可機構向導盲犬、其使用者、受訓中的導盲犬,以及其訓練員發出證明,方便市民識別。根據《合格導盲導聾肢體輔助犬及其幼犬資格認定及使用管理辦法》,合格導盲犬是經政府認可單位訓練,並領有合格犬工作證的犬隻;導盲幼犬(即受訓中的導盲犬)是指正接受政府認可單位的訓練,並領有訓練證明的幼犬(見圖一);訓練員是指領有政府認可單位核發的資格證明文件的人士。[36]以台北為例,獲政府認可的導盲犬訓練單位,包括財團法人惠光導盲犬教育基金會和社團法人台灣導盲犬協會。[37]

圖一:台灣衛生福利部發出的幼犬訓練證

資料來源:台灣衛生福利部社會及家庭署

加拿大卑詩省更制訂針對導引犬的《導引犬和服務犬法案(Guide Dog and Service Dog Act)》,規定任何人士不得妨礙導盲犬和受訓中的導盲犬出入公眾場所和交通工具等,亦不得就此收取費用。該法案亦賦予視障人士、其導盲犬、訓練員,以及受訓中導盲犬申請證明文件的權利。另外,任何人士不得冒稱其狗隻為導盲犬或受訓中的導盲犬,否則會被罰款最高加幣3,000元(約港幣18,857元)[38][39]

在卑詩省,視障人士及其導盲犬可按兩個途徑申請證明文件(見圖二),其一為接受國際輔助犬組織(Assistance Dogs International)和國際導盲犬聯盟認可學校訓練;其二為參與公眾安全考試[40],以評估導盲犬是否冷靜、穩定、可靠,以及視障人士能否控制其導盲犬等。[41]

圖二:加拿大卑詩省的導引犬和服務犬證件

資料來源:加拿大卑詩省政府

有關人士亦可替正於上述兩個組織認可學校受訓的導盲犬申請證明文件,讓其在合資格訓練員帶領下在公眾場所受訓。此外,為兩個組織認可學校訓練導盲犬的僱員和義工,可申請訓練員證明文件,繼而在公眾場所訓練狗隻。[42]

從宣傳教育入手 讓更多市民懂得與導盲犬共處

不過,即使調整政策和修改法例,並不代表導盲犬和受訓中的導盲犬能夠「路路暢通」,畢竟部分市民對牠們的抗拒,不一定源於歧視,例如一些小朋友可能是被其嚇怕[43],個別的食肆和公共交通工具員工,則有機會是因為擔心其他食客和乘客受驚,才拒絕牠們入內。[44]為此,當局可從宣傳教育入手,讓更多市民知道導盲犬受過專業訓練,在篩選方面亦非常嚴謹,鼓勵他們包容有關的訓練工作及服務,同時提醒市民更應儘量不要觸摸導盲犬,以免發生意外。[45]

期望在各方的努力下,香港能培訓出更多導盲犬,市民也更懂得和導盲犬(包括受訓中的導盲犬)共處,減少視障人士的生活障礙。

1 「常見問題」。取自香港導盲犬服務中心網站:http://seeingeyedog.org.hk/常見問題/,查詢日期2018年1月16日。
2 〈冰室被指拒導盲犬 午否認晚致歉〉,《明報》,2017年12月26日,A08頁。
3 潘淑盈、林頌婷、謝汶蓉,「租約將滿資金未批 導盲犬中心發展受阻」。取自仁聞報網站:https://jmc.hksyu.edu/ourvoice/?p=6580,2016年3月21日。
4 「香港的殘疾人士及長期病患者」,《香港統計月刊》,政府統計處,2015年1月,第FB4頁。
5 陳嘉欣、黃樂怡,「香港人接納導盲犬嗎?有食肆拒入內:拎走啦唔該你」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/article/68345,最後更新日期2017年2月11日;〈食肆拒導盲犬 團體稱宣傳不足〉,《成報》,2017年12月28日,A07頁。
6 Naomi Ng, “Outdated Hong Kong laws are holding back guide dog training, trainer says,” South China Morning Post, April 27, 2016, http://www.scmp.com/lifestyle/article/1938979/outdated-hong-kong-laws-are-holding-back-guide-dog-training-trainer-says.
7 〈食肆拒導盲犬 團體稱宣傳不足〉,《成報》,2017年12月28日,A07頁;陳曉瑩,〈兩港產導盲犬BB 赴日台「留學」〉,《香港經濟日報》,2016年9月22日,A23頁。
8 同7。
9 智經於1月23日發出電郵向香港導盲犬服務中心查詢,其於1月29日回覆。
10 同9。
11 「有關推廣動物友善措施(包括公共租住房、公共交通及公眾休憩場地)的事宜」,食物安全及環境衞生事務委員會研究動物權益相關事宜小組委員會,立法會CB(2)1699/16-17(01)號文件,2016年6月20日,第1頁。
12 「立法會十四題:導盲犬」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201310/16/P201310160334.htm,2013年10月16日。
13 黃靜薇,「導盲犬機構爭取六年 房署允研究公屋可寄養訓練狗隻」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/sns/article/144868,2017年12月30日。
14 「拒導盲犬內進 網民嬲爆 餐廳:食客唔鍾意」。取自東網網站:http://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20171225/bkn-20171225221449244-1225_00822_001.html,2017年12月25日。
15 「陳克勤與香港導盲犬服務中心約見勞福局局長蕭偉強」。取自民建聯網站:http://www.dab.org.hk/news_detail.php?nid=3120&mid=5,5,22,2017年5月5日。
16 同12。
17 〈食肆拒導盲犬 團體稱宣傳不足〉,《成報》,2017年12月28日,A07頁。
18 同9。
19 同15。
20 廖健昇,「缺乏配套法例 不利導盲犬服務發展」。取自布高江律師行網站:http://www.boasecohencollins.com/zh-TW/blog/355-2017-05-24-07-01-55,2017年4月26日。
21 香港法律第132X章《食物業規例》第10B條,版本日期:2000 年1月1日。
22 香港法律第230A章《公共巴士服務規例》第10條,版本日期:1997年6月30日。
23 「立法會十九題:導盲犬」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201102/16/P201102150230.htm,最後更新日期2011年2月16日。
24 同11。
25 為視覺受損人士而設的摸讀機、點字書寫儀器、弱視輔助器、助聽器、為聽覺受損人士而設的電訊裝置、輪椅或幼兒手推車、義肢、矯形支架、助行器、透析治療儀器、助講器、氧氣裝置、為屬個人性質的活動而設的輔助器具,包括進食輔助器及在如廁需要方面的輔助器、尿袋,以及造口袋。
26 香港法律第487章《殘疾歧視條例》第9條、附表2,版本日期:2015年1月9日。
27 香港法律第487章《殘疾歧視條例》第25條,版本日期:2015年1月9日。
28 同12。
29 沈帥青,〈導盲犬吃閉門羹 完善法規免爭拗〉,《香港經濟日報》,2017年12月27日,A22頁。
30 同20。
31 《殘疾歧視條例》第10條—歧視(傳譯員、閱讀者及助理人員):
就本條例而言,任何歧視者若給予殘疾的另一人較差的待遇,而此舉是由於—
(a) 該另一人因其殘疾而由向其提供傳譯、閱讀或其他服務的(i)傳譯員;(ii)閱讀者;(iii)助理人員;或(iv)照料者,所陪同此一事實;或
(b) 關於該項事實的任何事項,而不論該歧視者給予有上述(i)傳譯員;(ii)閱讀者;(iii)助理人員;或(iv)照料者,陪同的任何人較差的待遇是否其慣常做法,該歧視者即屬基於該另一人的殘疾歧視該人。
32 《歧視條例檢討:向政府提交的意見書》,平等機會委員會,2016年3月,第27、28頁。
33 台灣法律《身心障礙者權益保障法》第60條,版本日期:2015年12月16日。
34 按2018年1月16日的匯率,即1元港幣等於3.8元新台幣計算。
35 台灣法律《身心障礙者權益保障法》第100條,版本日期:2015年12月16日。
36 台灣法律《合格導盲導聾肢體輔助犬及其幼犬資格認定及使用管理辦法》第2條,版本日期:2016年12月9日。
37 「無障礙服務(含停車證)」。取自臺北市政府社會局網站:http://www.dosw.gov.taipei/ct.asp?xItem=87405277&ctNode=72363&mp=107001,最後更新日期2018年1月8日。
38 按2018年1月16日的匯率,即1元加幣等於6.3元港幣計算。
39 Sections 2, 4, 5 and 8, Guide Dog and Service Dog Act (British Columbia, Canada), Version 2015, http://www.bclaws.ca/civix/document/id/lc/statreg/15017.
40 “Guide Dog & Service Dog Team Certification,” the Government of British Columbia, Canada, https://www2.gov.bc.ca/gov/content/justice/human-rights/guide-and-service-dog/service-dog-team-certification, accessed January 17, 2018.
41 “Guide Dog & Service Dog Certification Testing,” the Government of British Columbia, Canada, https://www2.gov.bc.ca/gov/content/justice/human-rights/guide-and-service-dog/certification-testing, accessed January 17, 2018.
42 “Dog-in-Training, Trainer & Retired Dog Certification,” the Government of British Columbia, Canada, https://www2.gov.bc.ca/gov/content/justice/human-rights/guide-and-service-dog/certification, accessed January 17, 2018.
43 「市民稱導盲犬『嚇親細路』促戴口罩 團體:有冇見過警犬戴?」。取自蘋果新聞網站:https://hk.news.appledaily.com/local/realtime/article/20171227/57630967,2017年12月27日。
44 陳嘉欣、黃樂怡,「香港人接納導盲犬嗎?有食肆拒入內:拎走啦唔該你」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/article/68345,最後更新日期2017年2月11日;「司機怕乘客受驚拒導盲犬上巴士 市民慨嘆失望」。取自巴士的報網站:http://www.bastillepost.com/hongkong/article/925239,2015年11月30日。
45 同43。