時事分析 | 公共行政及法制 | 2018-02-21 | 《信報》

「送舊迎新」可以降低遵規成本?



財政預算案發表在即,預料將提及如何促進經濟發展及吸引人們在香港營商。過往政府改善營商環境的方向之一,乃革除繁瑣規則,取締過時或不必要的規管。[1]以戲院業為例,由於舊式膠卷投影機在操作時會釋出有毒氣體,因此消防守則規定戲院必須設立獨立放映機房。然而隨數碼投影機取代了舊式膠卷投影機,安全性大增,在與業界商討後,政府放寬規定,讓戲院營辦商可以申請無須設置放映機房,以撥出更多地方去做宣傳工作或建造更多電影院。[2]

任何制度之確立及運作,總有其緣由,而為符合監管要求,商業機構以至消費者亦免不了要付出代價。不過隨時間推進,部分舊有規則難免不合時宜,可在不損公眾利益下作修改,減少商界的遵規成本,便利營商。[3]這種「送舊迎新」的過程,有快有慢。為加速改革,近年有海外政府決定一旦新增監管措施,即同時會找方法減少舊有監管措施及其成本。透過如此方式「萬象更新」,是否值得香港效法?

為監管成本封頂 成英美潮流

英美政府近年都有探討就監管成本訂下限額,以免其無限膨脹。英國政府曾在2008年作諮詢,建議以三年為一期,規定政府各部門的監管措施總成本,在期內不得超過限定水平。[4]惟當局在2009年以經濟衰退應審慎行事為由,將構想束之高閣。[5]不過,英國近年亦通過法案[6],規定政府要就監管措施對商業活動造成的經濟影響,訂立目標。[7]當局在 2015年就將目標訂為在國會五年任期內,把監管成本減輕100億英鎊。[8]在大西洋彼岸,美國總統特朗普則在去年簽署行政命令,要求政府機關在2017財政年度的新增監管措施和廢除監管措施所帶來的額外成本,不能多於零。[9]

不過,訂立目標是一回事,如何達標又是另一回事。其中一個方式是每當政府要引入新的監管措施,需刪減或改善舊有的監管措施。

實踐形式一:逐項計算 一加一減

最「斷捨離」的「送舊迎新」做法,就是直接以監管措施的數目為量化指標,規定每增加一項規則,就廢除若干項規則。加拿大的卑詩省政府便採取相近做法,訂立目標要求監管數量直至2019年都不多於2004年時。[10]為此,卑詩省更在2001年創建了一個包含所有監管要求的資料庫,每當監管要求有所增加、修改或廢除,部門都需更新資料庫。[11]在2017年3月,當地有約17萬項監管要求,較2004年時的19.7萬項減少了13.7%。[12]

不過,同樣是監管要求,有一些或帶來巨大成本,有一些或微不足道,故此即使監管措施數目減少,但相應的遵規成本有否實質下降,其實難作判斷。舉例來說,在卑詩省監管當局定義下,在表格填寫姓名、郵址、地址都可分別被算作一項監管要求,意味國民填一張表格,已可被計算為有多項監管要求。[13]

實踐形式二:以成本計算 互相抵消

單純量化監管措施的數目,未必能反映實際的成本。英國「送舊迎新」做法,便以對商界帶來的成本作為計算單位。當部門非引入監管措施不可時,就要透過減少或改善其他的監管措施,以抵消新監管措施對商界所帶來的遵規成本。[14]在2011年1月,每當新增一元的監管成本,就要設法另行減少一元成本;到2013年1月,這比例要求收緊至「加一減二」[15];到2016年3月,更變成「加一減三」。[16]

根據英國政府的數字,由2011年1月至2015年7月為止,新增監管措施成本約為32億英鎊,但減少了的成本則有約54億英鎊,意味期內為成功替商界節省了近22億英鎊的規管成本。[17]

值得注意的是,英國計算一項措施對商界帶來的影響時,會同時計算其成本和得益。因此,即使某項措施會為商界帶來更大成本,但仍可基於其利大於弊,而被視為有益於商界。[18]

舉例來說,當地財政部曾提出修改法例,取消銀行處理支票時可要求客戶提交支票實物的權力,並令電子影像支票等同實物。這項監管要求雖逼使當地銀行要提升系統以處理電子影像支票[19];但同時,當局認為當地銀行往後可節省處理大量實體支票的成本,其所得遠遠大於其所需付出的成本,總括而言令銀行界每年獲益達9,354萬英鎊。[20]

美國「送舊迎新」的做法,則既有計算監管要求的數量,亦有計算其成本的元素。美國總統特朗普去年簽署的行政命令,提及部門及機構每添加一條新的監管措施,需選出至少兩條現存監管措施予以廢除。實踐方式是被廢除的措施所涉成本,至少要足夠抵消新措施帶來的額外成本。[21]

利弊難精確計算 小心淪為數字遊戲

但無論如何,要準確計算商界遵從規例的成本,談何容易。尤其當涉及計算監管措施的經濟效益,就更為複雜,因當中可存在多種計算方式。

以遵規成本為例,香港的經濟分析及方便營商處在2012年4月推出了「遵規成本架構」,供各部門以劃一的方式去評估業界遵規成本,但在這之前,不同的部門各師各法,計算方法不一。[22]在計算經濟效益時該涵蓋甚麼範疇,亦言人人殊。以上述支票法例修訂為例,當局就只計算了銀行可節省的成本,但支票影像化也可減少結算時間,令消費者及各行各業更快收取款項,同樣屬於政策的受惠者,只是他們的得益較難「金錢化」[23],令當局有機會低估了整個社會的經濟得益。但另一方面,如果要擴大納入計算的範疇,則需要花更多時間搜集和研究資料,評估過程所涉及的成本,也不能忽視。

再者,除了商界之外,政府同樣需要顧慮修訂監管措施對整個社會不同持份者的影響,包括社會穩定、生活質素和環境保護等。例如美國的「加一減二」做法,就不適用於與軍事、國家安全以及外交事務相關的監管要求[24],反映某些範疇或事項的監管成效,不能只用經濟效益來衡量。特朗普簽署相關行政命令不久,有倡議團體以及工會入稟法院,指控特朗普的做法會移除或妨礙政府機關採納一些能夠保障健康、安全及環境的規例。[25]「送舊迎新」在新年時節是自然不過的事,但應保留甚麼,新添甚麼,實在需要深思熟慮;在衡量監管要求時,就更要小心,避免社會因小失大。

1 「香港便利營商排名全球第五位」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201711/01/P2017110100007.htm,最後更新日期2017年11月1日。
2 「全新措施助營商 香港戲院展新貌」。取自香港政府一站通網站:https://www.gov.hk/tc/theme/bf/pdf/FeatureArticle_cinemas_tc.pdf,查詢日期2018年2月9日。
3 同1。
4 "Regulatory Budgets: A Consultation Document," HM Government, August 2008, pp. 20 and 21.
5 Richard Tyler, "Government backs off Whitehall regulations budgets," The Daily Telegraph, April 2, 2009, http://www.telegraph.co.uk/finance/yourbusiness/5095163/Government-backs-off-Whitehall-regulation-budgets.html.
6 即Small Business, Enterprise and Employment Act 2015。
7 "Small Business, Enterprise and Employment Act 2015," legislation.gov.uk, March 2015, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2015/26/part/2/crossheading/business-impact-target, accessed January 23, 2018.
8 "Corporate report 2017," Regulatory Policy Committee, July 19, 2017, p. 8.
9 Dominic J. Mancini, "Interim Guidance Implementing Section 2 of the Executive Order of January 30, 2017, Titled 'Reducing Regulation and Controlling Regulatory Costs'," Executive Office Of The President, February 2, 2017, p. 1.
10 "Regulatory Reform Policy," British Columbia Ministry of Small Business and Red Tape Reduction, June 2016, p. 1.
11 同10,第1、4頁。
12 "Regulatory Requirement Count as of 31 March 2017," Government of British Columbia, https://www2.gov.bc.ca/assets/gov/government/about-the-bc-government/regulatory-reform/pdfs/2016_-_17_regulatory_requirements_count.pdf, accessed January 25, 2018.
13 "How We Count," Government of British Columbia, https://www2.gov.bc.ca/assets/gov/government/about-the-bc-government/regulatory-reform/pdfs/how_we_count_factsheet.pdf, accessed January 25, 2018.
14 "The Ninth Statement Of New Regulation: Better Regulation Executive," United Kingdom Department for Business Innovation & Skills, December 2014, pp. 13 and 54.
15 同14,第2頁。
16 "Government going further to cut red tape by £10 billion," GOV.UK, https://www.gov.uk/government/news/government-going-further-to-cut-red-tape-by-10-billion, last modified March 3, 2016.
17 同14,第5、7頁。
18 同14,第54、55頁。
19 英國財政部估算銀行界兩年內需額外承擔約3,000萬英鎊的成本。
20 "Impact assessment opinion: Speeding up cheque payments: legislating for cheque imaging," Regulatory Policy Committee, November 12, 2014.
21 同9。
22 「公務員通訊:深化精明規管 持續改善營商環境」。取自公務員事務局網站:http://www.csb.gov.hk/hkgcsb/csn/csn85/85c/close_up_2.html,最後更新日期2012年11月28日。
23 同20。
24 同9,第2頁。
25 Andrea Noble, "Lawsuit targets Trump's ‘1-in-2-out’ regulation order," The Washington Times, February 2017, https://www.washingtontimes.com/news/2017/feb/8/donald-trumps-1-2-out-regulation-order-targeted-la.