時事分析 | 社會流動及福祉 | 2013-10-03 | 《經濟日報》

福利扶貧與助人自助



在任何制度健全的社會,社會福利都是恆久備受關注的議題。近日政府公布貧窮線,再度掀起相關討論。討論的重點,相信離不開政府如何因應貧窮線制訂扶貧措施,確保有需要人士得到幫助之餘,又能維持他們自力更生的動力。

遠在美國,同類問題一樣受到注視。當地甚至有智庫對比社會福利水平與一般人收入的差距,探討當地福利會否太豐厚,減少受助人打工賺錢的意欲。[1]香港與美國的制度大有不同,但任何扶貧工作均需考慮同樣問題。參考有關研究,或有助香港思考自身狀況。

從事該項研究的Cato Institute,成立了30多年,主張「小政府」的公共政策。早在1995年,他們便以The Work vs. Welfare Trade-Off為題,研究美國不同州份的福利水平。今年他們以相同的題目再次發表報告。是次研究,主要探討在不同州份,一個人要賺多少錢,才能相當於一個單親家長與兩個小朋友最多可以領取的福利?

打工不如領取福利?

要回答這道問題並不容易,因為社會福利涉及眾多範疇。根據Cato Institute的報告,美國聯邦政府幫助低收入人士的項目多達126個,當中有72個提供現金或物資。不少人同時受惠於多個項目。研究假設上述的三人家庭獲得了所有他們符合資格領取的福利(下稱「全取福利」),結果發現,在51個州份中(包括50個州份和哥倫比亞特區),有12個可能出現打工的工資不如全取福利。但在其餘39個州份,由於退稅金額可以高於已繳交的稅款,因此有機會出現收入低於全取福利,但退稅後仍可得到等同全取福利收入的情形。此外,有42個州份的全取福利高於貧窮線,當中3個高出一倍以上。

研究又將最低工資和不同工種的收入跟全取福利比較,發現有35個州份的全取福利,多於一份領取最低工資的工作;有11個州份高於初入職教師的首年稅前工資;39個州份多於一名秘書的收入;三個州份高於一個初入職電腦程式員的入息。概括而言,有八個州份的全取福利,高於當地的入息中位數,當中以夏威夷最多,高出入息中位數67%。至於其餘的43個州份,入息中位數均高於全取福利,在最極端的愛達荷州,全取福利只及入息中位數的36.9%。

在香港,社會福利署也有類似計算。根據2012年2月1日起實施的綜緩金額,沒有收入的三人綜援戶,每月可獲取9,488元綜援金,較最低收入20%的非綜援三人家庭平均月入(8,600元),高出10.3%,與最低支出25%的非綜援三人家庭平均支出(8,828元)相比,也多7.5%。[2]由此可見,香港也有打工仔的收入不如領取福利的情況。

通盤考慮 避免工作重疊

與美國比較,香港的福利制度沒有那麼複雜,一來是因為美國州份眾多,各有各的福利項目和稅務結構,二來香港的福利項目不及美國那樣繁多。而且正如Cato Institute的報告所述,全取福利只是理論上可以取得的最高福利,當地美國人是否全都知道各個福利項目的存在,並作出申請,其實說不準。

縱然兩地的福利制度大為不同,但上述的研究報告,仍能為香港的扶貧措施帶來啟示。首先,從以上的研究可見,一般打工仔的工資、入息中位數、貧窮線,以至最低工資的水平,均被用於衡量社會的福利支出是否合理。最低工資委員會主席翟紹唐早前表示,最低工資並非純粹的扶貧措施,主要目的是防止工資過低。[3]話雖如此,但從Cato Institute的研究可見,在實施最低工資多年的美國,最低工資水平已成為衡量福利政策的指標。香港日後因應貧窮線訂出的扶貧措施,相信也會被拿來與最低工資比較。如何處理扶貧與最低工資的關係,是政府日後必須面對的課題。

上述研究帶來的另一個啓示,是福利項目一旦複雜,個別群組所得的福利,或會遠遠多於其他有需要的群祖,甚至高於某些打工仔的收入。香港沒有51個州份,但有各有所求的弱勢社群,不同的政府部門以至關愛基金,亦有各自扶助弱勢者的措施。貧窮線出爐後,各個部門和組織如何合作,讓有不同需要人士得到幫助的同時,避免工作重疊,保持受助者以工作改善生活的動力,是必須考慮的問題。

另一方面,我們也不宜將所謂扶貧養懶人的問題放得太大。Cato Institute的報告指出,美國也有人擔心福利太多會減少受助者的工作動力,但暫時仍沒有領取福利的人不願自力更生的證據,相反,有調查指他們希望覓得工作,問題是真正能投入勞動市場的人不多。據統計,當地只有20%受助人在不受資助的私人機構工作。香港劃出貧窮線後,怎樣將更多有工作能力的人士帶上自力更生的路,是扶貧工作,其實也是改善就業市場的問題。這條路,美國人走得不算順暢,香港社會也需要耐性。

 

 

1  Michael Tanner and Charles Hughes, “The Work versus Welfare Trade-off: 2013: An Analysis of the Total Level of Welfare Benefits by State,” Cato Institute, 2013.
2「簡介綜合社會保障援助計劃和公共福利金計劃」,扶貧委員會社會保障和退休保障專責小組討論文件,社會福利署,2013年1月28日。
3「最低工資非掛鈎貧窮線」,《信報》,2013年9月20日。