時事分析 | 公共行政及法制 | 2018-03-05 | 《星島日報》

加強控煙 不一定要擴充執法編制



本港所有室內工作場所和公眾地方,以及部分室外地方和公共運輸交滙處,都屬法定禁煙區[1],不過部分煙民仍會在上述地方「吞雲吐霧」。有指這是由於人手不足導致執法困難。在海外,有政府在處理類似問題時,會將執法責任外判給私人公司,甚至透過與市民「共享」罰款,鼓勵舉報。這些經驗能否為香港的控煙工作帶來啟示?

部分時段人手不足 難以及時巡查執法

申訴專員公署在2月發表《食物及衞生局及衞生署處理違例吸煙的機制》主動調查報告(調查報告),指部分禁煙區形同虛設,反映控煙辦公室(控煙辦)夜間執勤不足、人手不足和流失率高等問題。[2]

在過去五年,控煙辦每年平均收到投訴約1.8萬至2.2萬宗不等,按現時實際有79名執法人員計算[3],即每名執法人員每年約需處理250宗投訴案件。工作量是否過多,社會人士可自行判斷,但過往確有不少人投訴控煙辦未能在指定時間和地點派員巡查。當局解釋,這是因為需配合整體巡查安排,故未能在該月份按照投訴人所屬的時間進行巡查。[4]

此外,酒吧和食肆的違例吸煙高峰期通常是晚間繁忙時間,但過去四年控煙辦夜間成功發出定額罰款通知書的數字,只為日間的三分之一至四分之一[5],多少令人懷疑人手編配是否出現問題。

增聘人手不易 應「外判」執法責任嗎?

要在指定時段編配足夠人手,知易行難。不但可能需要大量額外資源,而且法定禁煙區數目龐大,難說多少人手才稱得上足夠。調查報告提出一個方案,就是仿效海外某些地區的做法,令默許或縱容違例吸煙行為的場地管理人負上刑責。[6]理論上,這方案是希望場地管理人承擔起執法責任,從根本上解決執法人員人手不足的問題。[7]

現時,《吸煙(公眾衞生)條例》已賦予禁煙區或公共交通工具場地管理人或工作人員權力,對場所內違反禁煙規定的情況施行管理[8],但並未要求上述人士就有否執法負上法律責任。[9]若以後法例要求他們必須執法,無疑可以變相增加了「執法者」的數目,當然伴隨而至的權力和責任,也會對這些另類「執法者」構成風險。

首先,做生意以和為貴,若當面指斥顧客,大掃煙民之興,形同「趕客」;亦有酒吧業者反映,當店內有數十名顧客時,店員根本難以兼顧執法,擔心動輒墮入法網。[10]事實上,早在2006年,立法會就曾討論場所管理人是否須為場內有人違例吸煙負上刑責,最終也因擔心店員和場地管理人抗拒而作罷。[11]

上述方案的可行性雖有待斟酌,但其思維卻有可取之處──即在大量增撥資源聘請執法人員的選擇之外,是否還有其他方法可變相增加「執法者」,並提供積極執法的誘因呢?

轉嫁模式一:「外判」給私人公司

其中一個方向,是將執法責任外判予私人市場。英國政府便將向違例泊車車輛發「牛肉乾」的權力,交到私人公司手上。根據當地法例Protection of Freedoms Act 2012,第三方公司若得土地所有者授權,可執行停車條款或採取法律行動。[12]

當然,這種制度的爭議也顯而易見,就是可能令執法行動變質成為一盤利潤豐厚的生意。以當地的格洛斯特郡(Gloucestershire County)為例,政府會為每張已繳付全費的罰款收費通知,向負責發「牛肉乾」的私人公司Apcoa支付兩英鎊。雖然政府指有關費用是用以支付Apcoa的行政成本,如文具、郵資和銀行費用等,但外界卻質疑此舉會激勵承包商廣發「牛肉乾」。[13]

轉嫁模式二:全民執法

將執法責任外判予少數營辦商,龐大的潛在收益無疑會令人擔心執法行動變質。在台灣,高雄市政府則選擇設立網上檢舉平台,與民眾「共享」開罰單的「經濟成果」,讓舉報者最多可以收取相當於罰款金額三成半的獎金。據當地傳媒報道,有「檢舉達人」曾在一年內賺取77萬台幣(約20萬港元)。[14]

在此模式下,市民雖非執法者,但由於平台要求市民必須提供「案發現場」的詳盡資料,包括違規時間、地點、違規車種及車號、最少四張照片及影片,才有可能獲得分成,等同變相將執法過程「外判」。[15]

回到香港控煙的問題。如果有一個類似高雄的舉報平台,是否也有助提高執法效率呢?調查報告指,煙民看見身穿制服的控煙督察進入有關場所時,可能會立即丟掉香煙,以致執法效力大減,因此建議安排便衣人員執法,減低以上情況發生。[16]根據這種邏輯,讓市民檢舉違法煙民,或許也能加強執法效果。不過,在法定禁煙區吸煙的煙民,不一定有車號等明顯標示來辨認身份;協助執法的市民要搜證,也可能需要化身成「私家偵探」,在案發現場針對煙民「兜口兜面」拍照攝錄──這明顯是一項不易完成的任務。

轉嫁模式三:要求場所負責人樹立標示 斷絕吸煙相關之器物

如此說來,調查報告建議由場地負責人為煙民行為負上刑責,會否才是唯一合適的方法?這個問題,沒有截然二分的答案。在台灣,《菸害防制法》雖規定場所負責人及從業人員應勸阻於禁煙場所的吸煙者,但沒有罰則;另一方面,該法規定場所負責人須在入口及其他適當地點設置明顯禁煙標示,並不得提供煙灰缸或與吸煙相關之器物,違者可罰款台幣一萬至五萬元。[17]

以上做法,雖然也可能有「法律罅」(例如在場地入口附近為表面上與規定場所無關的人士提供煙灰缸,同樣有檢控困難),但其值得思考的地方在於,執法人手疑似不足,解決方案不是只有擴充編制一途。設法減少人們在禁煙區吸煙的便利,也是一種達到政策目的的方式。

1 「食物及衞生局及衞生署處理違例吸煙的機制」,香港申訴專員公署,2018年2月,第4頁。
2 同1,第1頁至第2頁。
3 同1,第2頁。
4 同1,第18頁。
5 「食物及衞生局及衞生署處理違例吸煙的機制主動調查報告摘要」。取自香港申訴專員公署網站:http://ofomb.ombudsman.hk/abc/files/DI369_ES_TC-1_2_2018.pdf,查詢日期2018年2月8日,第1頁。
6 同5,第5頁。
7 除了上文提及的79名實際人手,在2016至2017年度,衞生署控煙辦聘請了七位合約控煙督察和36位合約兼職控煙督察,以紓緩人手壓力。資料來源:「食物及衞生局及衞生署處理違例吸煙的機制」,香港申訴專員公署,2018年2月,第6頁。
8 例如管理人或工作人員可要求正在吸煙或攜帶點燃著的香煙的違例吸煙人士把煙頭弄熄,以及在該違例人士沒有遵循要求的情況下要求他提供姓名、地址及身份證明文件及離開現場,否則可使用合理武力扣留以及召喚警務人員協助強制執行法例要求。資料來源:「食物及衞生局及衞生署處理違例吸煙的機制」,香港申訴專員公署,2018年2月,第13頁。
9 同1,第13頁。
10 紀曉風,〈酒吧業怒斥負刑責「離地」〉,《信報財經新聞》,2018年2月2日,A18頁。
11 同1,第13頁。
12 "How to challenge a parking ticket," The Guardian, https://www.theguardian.com/money/2013/apr/18/how-challenge-parking-ticket, last modified April 18, 2013.
13 "Apcoa: Parking ticket company paid £2 commission by Gloucestershire County Council for each penalty charge notice," Independent, http://www.independent.co.uk/news/uk/home-news/apcoa-parking-ticket-company-paid-2-commission-by-gloucestershire-county-council-for-each-penalty-a6707476.html, last modified October 24, 2015.
14 「檢舉環境髒亂拿獎金 檢舉達人年收77萬-民視新聞」。取自YouTube網站:https://www.youtube.com/watch?v=0bAKhl-R5OY,最後更新日期2017年7月11日。
15 「高雄市民眾檢舉違反廢棄物清理法案件獎勵辦法」。取自民眾檢舉案件資訊管理系統網站:http://prms.ksepb.gov.tw/Law.aspx,查詢日期2018年2月8日;「檢舉人操作手冊」。取自民眾檢舉案件資訊管理系統網站:http://prms.ksepb.gov.tw/FileDownload.aspx,查詢日期2018年2月8日。
16 同1,第3頁。
17 「菸害防制法(98.1.23)」。取自菸害防制資訊網網站:http://tobacco.hpa.gov.tw/Show.aspx?MenuId=622,查詢日期2018年2月8日;「食物及衞生局及衞生署處理違例吸煙的機制」,香港申訴專員公署,2018年2月,第16頁和第17頁。