時事分析 | 社會流動及福祉 | 2013-10-10 | 《經濟日報》

劃線之後:貧窮線的影響



官方貧窮線九月尾公布,以全港住戶每月收入中位數的一半劃線。根據這個定義,2012年有逾130萬人處於貧窮線下,即五人中有一人屬於「貧窮」。若把政府福利津貼,如綜援及現金教育津貼等納入算式,貧窮人口將減至102萬。再計及接受非現金項目資助的人士,如公屋住戶,本港的貧窮人口會減少至67.4萬人,貧窮戶為27.2萬個,佔全港家庭住戶總數約一成。[1]

貧窮線公布後,輿論開始關注政府會有甚麼扶貧工作,貧窮線似乎就只是低收入家庭、政府和社福機構的事。其實貧窮線的制訂,對不同社會政策都有深遠影響。能夠防治貧窮問題的,也不止個別機構。每一個人,乃至商界,均可為扶貧出力。

要理清貧窮線對社會的影響,先要明白這條界線象徵的意義。貧窮線是以貨幣單位界定貧窮人口的方法,概括可分為絕對貧窮線和相對貧窮線兩個類別。絕對貧窮線意指維持生存基本需要的金額。世界銀行以每日收入1.25美元及2美元,界定不同程度的貧窮狀況。香港沒有官方的絕對貧窮線,但為無法自給自足者提供最後安全網的綜援計劃,可視為變相的絕對貧窮線,收入低於平均綜援金額的家庭,可視作絕對貧窮定義下的貧窮人口。政府根據這個準則估算,2011年香港0至59歲的貧窮人口為507,500人,加上清貧長者[2],整體貧窮人口為707,600人,佔總人口約10%。[3]

劃線以外

至於相對貧窮線,不同組織有不同定義。「經濟合作發展組織」(OECD)將之定義為家庭可支配相等收入中位數的50%,歐盟則於家庭中位收入的60%劃線。扶貧委員會的貧窮線就是以相對貧窮的概念制訂,以住戶入息中位數為參考標準。以這個標準劃線,勝在易於跟其他經濟體比較,局限是沒法從生活負擔層面了解貧窮問題。收入低於入息中位數50%,不等於無法負擔生活所需;在收入兩極化的社會,住戶入息高於入息中位數50%的家庭,可能也需要扶助。政務司司長林鄭月娥公布貧窮線後表明,未來的扶貧政策不會完全排斥貧窮線上的人口,足見貧窮線雖具參考價值,但在制訂社會政策時,不能視之為硬性指標。

上述情況也道出了另一個問題。不同的收入分布,相對貧窮線所反映的意義可以大為不同。現今多個已發展經濟體,包括美國和多個歐元區國家,均出現收入兩極化,過往的中等收入人士,大部分已跌落中低收入的群組,能夠領取中等收入或以上的,只屬社會的少數。

同屬已發展經濟體的香港,以入息中位數作為參考標準,他日如果出現類似歐美的情況,貧窮線可能會下移,貧窮人口似乎減少了,但需要扶助的人,卻可能有增無減。簡單地說,處於相對貧窮線之上,不等於已經脫窮;向全部收入低於入息中位數一半的家庭住戶發放福利,讓他們統計上脫貧,但實際上他們的生活可以仍然艱難。相反,假使將來香港人的入息差距收窄,社會較為均富,相對貧窮線之下的人,可能就不那麼貧窮了。

因此,現時的貧窮線只是相當初步的參考工具,政府實際上也劃了多條「輔助線」,顯示福利轉移後香港社會的收入分布。林鄭月娥明言首先聚焦援助育有子女的在職貧窮戶,也說明貧窮問題不能單看收入,生活有何特殊需要,更是關鍵。

其他政策考慮

在職貧窮戶被認為是首要關注的群組。參考政府的數據,在恆常現金政策介入後,去年在職貧窮家庭數目達15.67萬戶,亦即有53萬多人生活在貧窮線之下。[4]按2012年水平計算,三人家庭貧窮線訂為每月11,500元,四人家庭為14,300元。[5]當時法定最低工資水平為每小時28元,以一名打工仔每月工作26天,每日12小時計算,每月收入為8,736元,遠低於三人家庭的貧窮線標準。由於不少家庭只有一人在職,但需負擔三至四名家庭成員的生活。據統計,近九成住戶只有一名成員在職,而且六成在職貧窮戶需撫養兒童,當中近半有兩名及以上兒童。在職住戶的貧窮率也由一人住戶的1.5%,遞增至四人及以上住戶的10.5%。

今年5月政府上調工資下限。政府表示,最低工資出發點是確保工資不會過低,而非支援家庭生活。問題是,現在貧窮線已訂,日後政府檢討最低工資政策時,外界難免會將兩者掛鈎。即使如上文所述,現時的貧窮線只能反映社會收入分布,不可視作唯一指標,但政府也難以說明一筆「確保不會過低的工資」,為何會令一個三人家庭活在貧窮線下。

收入少於入息中位數一半未必等於生活艱難,但給定義為「貧窮」,這是伴隨貧窮線參考價值而來的難題。除了最低工資,其他關於勞工政策的討論,例如標準工時,同樣會受貧窮線影響。因為標準工時的長短、超時補水該訂在甚麼水平,均會移動貧窮線。標準工時委員會預計將於明年年底前提交研究報告,未來的相關政策討論,除了商界經營成本、香港競爭力、勞工權益,對貧窮線有甚麼影響,相信也會給列入評估。

商界扶貧

一些商界人士可能擔心,若貧窮線被納入勞工政策的討論,香港日後檢討稅制時,社會又以貧窮線作為重要參考,或會不利營商環境。因為要讓所有處於相對貧窮線下的人「脫窮」,最簡單就是提高營商者和高收入人士的稅率,並將所得分發低收入者。貧窮線公布前,這種訴求已一直存在,只是劃線過後,改動稅制的聲音將更有依據。部分商人有所隱憂,可以理解。但除了擔心,貧窮線對商界也有積極意義。

智經於今年五月發表的《商界扶貧》研究報告建議,政府、公民社會和商界應共同合作,尤其是商界,可善用廣泛的人脈網絡、豐富的資源及行業資訊,考慮從教育、就業等層面,協助解決貧窮問題。[6]

現時的貧窮線縱有局限,但勝在簡單易明,商界正好藉以識別扶助對象。例如對於政府打算聚焦幫助的在職貧窮家庭,企業可以參考貧窮線,辨識來自這些家庭的學生,為他提供場地或食物支援課後學習,更可鼓勵員工擔任補習義工,甚至資助低收入家庭的中學生報讀網上私人補習課程。此外,商界可為低收入員工的子女成立「僱員在學子女獎學金/助學金」和「僱員在學子女課外書閱讀獎勵計劃」,鼓勵他們努力求學及培養他們的閱讀習慣。[7]

在就業層面,企業可為清貧而學習成績一般的學生,提供實習機會,甚至向受助青少年提供生活津貼及資助專業資格考試費用,並考慮聘請實習表現出色的學員。[8]

當然,扶貧不能單憑政府和某些界別之力。貧窮線公布當日,政府同時成立五億元的社會創新及創業發展基金,希望透過「跨界別合作」模式扶貧,並探討一個關於食物援助的旗艦項目。另一項為期三年的「明日之星」計劃則為基層家庭青少年提供職前支援及企業實習的機會,目前已經得到多間商會及團體的支持。計劃下的三個項目最快將於今年年底推出,目標在第一年推行時吸引到500間機構,令7,000多名年青人受惠。勞工及福利局亦推行《有能者•聘之約章》計劃,鼓勵公私營機構促進殘疾人士就業。

扶助他人,是眾人的事。不管是否相對貧窮,每個人都需要愛與扶持。缺乏物質的人,不只需要改善生活的資源。一點關心,一些舉手之勞,未必可以移動貧窮線,但可令人心靈豐足。這是施與受的福份。

 

 

1《2012年香港貧窮情況報告》,香港特別行政區政府,2013年9月。
2 包括高齡綜援受助人及居住環境較差的長者。
3「政府現行採用的貧窮指標概念及最新數據」,扶貧委員會文件第4/2012號,2012年12月10日。
4 同1。
5 同1。
6《商界扶貧》,智經研究中心,2013年5月29日。
7 同6。
8 同6。