時事分析 | 公共行政及法制 | 2018-05-29 | 《信報》

如何解讀政府開支預測大躍進?



踏入5月,稅務局發放約260萬份個別人士報稅表[1],相信不少打工仔已收到稅單。作為市民,當然會關心政府如何處理稅款,希望政府善用資源,改善民生。本年度財政預算案是今屆政府上場後發表的首份預算案,當中某些內容有助我們窺探今屆政府未來如何運用公帑的想法,對上述關注,可起一定程度的解惑作用。

預測大膽 現實卻很審慎?

這份預算案內的中期預測部分,提及直至2022-23財政年度的政府開支及收入預測,正涵蓋今屆政府的五年任期。[2]按這些預測,政府未來在資源運用方面似乎頗為進取、大膽。對比起上屆政府,其最後一個財政年度(2017-18年度)的政府開支僅佔收入77.5%,但在未來數個財政年度,這比率預計會達九成以上,而且是由今年的92.3%,按年上升至2021-22年度的99.2%,到2022-23年度才回落至97.2%。其間,政府開支增長預計將較收入高0.8至5.2個百分點不等。[3]

但另一方面,並非只有今屆政府才會顯露大膽的開支預算。舉例,按上屆政府首份財政預算案的中期預測,政府的開支會達到收入的八成半或以上,在2013-14年度的開支更預計會高於收入。[4]然而預測終究只是預測,最後政府的收支狀況其實往往不似預期。例如2013-14至2015-16年度政府實際開支與收入比例,就低於政府原先的預測,在2014-15年度甚至低了近十個百分點。[5]今屆政府會否也「高開低收」,仍需留待時間解答。

經常開支比率未見顯著增加

另一種觀察政府理財態度的方法,是看政府在經常開支的投放。這類開支需要政府每年持續投入資源,既包括政府員工薪酬及部門的日常運作開支[6],也包括一些向市民提供的服務及支援,例如中小學教育的資助[7]、對醫院管理局的撥款[8],以及綜合社會保障援助計劃等。[9]因此政府未來增加經常開支,或是增加開支內的經常開支比率,也可看成政府作出了更多的長遠財政承擔。

綜觀過往九個財政年度的財政預算案,政府每年都有增加經常開支,加幅由0.9%至8.7%不等,自2010-11年度開始,每年增加的幅度更至少有5.5%。[10]今年的預算案,經常開支增加幅度進一步上升至11.8%[11],為最近十個財政年度之冠。不過根據政府的預測,未來四個財政年度的經常開支增長將不及今年,增長率會一直回落至2021-22年度的6.1%,再之後略回升到6.4%。[12]參考上一屆政府,同樣也是在其首份財政預算案有較高的經常開支增幅,並在往後年度控制上升的速度。[13]

至於政府經常開支佔整體開支的比率,在過往十年尚算穩定,介乎65.6%至77%不等。[14]今個財政年度則為72.9%[15],不算特別高或特別低。放眼未來,雖然政府的中期預測內並無提及經常開支的實數,但預計2019-20和2020-21年度的經常開支,增幅會高於整體開支,意味經常開支佔政府開支比率將會上升。至於之後的年度,由於經常開支與整體開支的增幅互有領先,因此較難說出一個明顯趨勢。[16]

教育和衞生經常開支變化 延續過往十年走勢

要了解政府運用資源的方針,除了計算其整體開支變化,也可從分析個別範疇的支出入手。教育、社會福利及衞生皆是政府投入資源較多的範疇,由2008-09年度至今,其經常開支均分別佔政府整體經常開支至少15%,合計更一直多於一半。[17]

近年,政府在這三個範疇的經常開支增長有明顯分野。由2008-09年度至上一個財政年度,在教育方面增加了59.3%,低於政府的整體經常開支升幅(68.5%);社會福利的增幅則為68.1%,變化與整體同步;至於經常開支上升了85.3%的衞生範疇,漲幅明顯高於整體。[18]

今屆政府上場,對這三個範疇的經常開支的資源投入有否轉變?預算案顯示,相對於整體經常開支,今年度教育和衞生方面的變化,與過去十年的趨勢相若。其中教育的經常性開支增加了5.6%,繼續低於整體經常開支的11.8%增長[19],而衞生範疇的經常開支增加13.3%,增幅再次高於政府整體經常開支。[20]

社福經常開支增幅 先升後回穩?

至於過往幅度與整體相若的社福範疇,今年卻「一反常態」,預計會增加21.3%,遠高於整體增長[21],亦高於過往九份財政預算案的增長。[22]不過這種「一反常態」,並非毫無先例,上屆政府也同樣在其首份財政預算案大增社會福利的經常開支。[23]

在今次預算案所增加的社會福利經常開支中,公共福利金計劃的開支將較上年度大增101.8億元,涉及的額外開支包括推行福建計劃,即讓移居福建的香港長者無須每年回香港也可領取高齡津貼[24],以及落實高額長者生活津貼,向較有經濟需要的長者提供較高金額的津貼。[25]這兩項措施是上屆政府任內最後一份施政報告所提出[26],措施經社會福利署在2017年籌備,在今個財政年度推出。[27]

放眼未來,一些「背景因素」或有助市民進一步估計政府開支變化。第一類是一些預期會落實的措施。以長者生活津貼為例,若其如政府官員暗示般,不將申請者投保於年金計劃的資金視作資產[28],那麼日後合資格領取長者生活津貼的人數,便大有可能增加,推高社會福利範疇的經常開支。

客觀環境影響政府的資源運用

另一類「背景因素」是人口結構的變化。由2008年年中至2017年年中,零至24歲的人口由179.4萬,逐年下跌至160.2萬;65歲或以上的長者則由88.3萬升至121.5萬。[29]換言之,在這十年間,教育資源主要的受惠年齡群組,人口有所減少,而有較多醫療及社會福利需要的長者,人口則顯著增多。

政府統計處的人口推算數字顯示,由2018至2022年,零至24歲的人口將會由159.5萬人,進一步下降至153.2萬人;65歲或以上長者則由126.6萬人,持續增加至152.5萬人。[30]未來數年人口年齡變化的趨勢與過往相若,不難預期,教育經常開支增加幅度,將會繼續不及醫療和社會福利範疇。

上述的人口年齡因素,有助我們理解某些看似大膽的開支預測,並非純粹基於政府官員的主觀意志,而是同時受客觀因素影響。不過說到底,資源投放的額度,只是其中一個改善民生的因素,資源是否用得其效,能否讓有需要的人真正得到幫助,或許是市民填寫報稅表時更關注的問題。

1 「二百六十萬份個別人士報稅表發出」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201805/02/P2018042600547.htm,最後更新日期2018年5月2日。
2 《二零一八至一九財政年度政府財政預算案》,財經事務及庫務局,2018年2月28日,附錄A第7頁。
3 同2。
4 《二零一三至一四財政年度政府財政預算案》,財經事務及庫務局,2013年2月27日,附錄A第7頁。
5 「表193:政府收入(一般收入帳目及各基金)」。取自政府統計處網站:https://www.censtatd.gov.hk/showtablecust.jsp?charsetID=2&subjectID=&tableID=193,最後更新日期2017年10月20日;「表194:政府支出(一般收入帳目及各基金)」。取自政府統計處網站:https://www.censtatd.gov.hk/showtablecust.jsp?charsetID=2&subjectID=&tableID=194,最後更新日期2017年10月20日。
6 「二零一八至一九財政年度政府財政預算案 截至二零一九年三月三十一日為止的財政年度預算 卷一 政府一般收入帳目:簡介」,財經事務及庫務局,2018年2月28日,第7至10頁。
7 「二零一八至一九財政年度政府財政預算案 總目156—政府總部:教育局」,財經事務及庫務局,2018年2月28日,第356、357頁。
8 「二零一八至一九財政年度政府財政預算案 總目140—政府總部:食物及衞生局(衞生科)」,財經事務及庫務局,2018年2月28日,第398頁。
9 「二零一八至一九財政年度政府財政預算案 總目170—社會福利署」,財經事務及庫務局,2018年2月28日,第812頁。
10 資料來源:2009/10年度以及2011/12年度至2018/19年度政府財政預算案的「附錄B:開支及收入分析」部分,當中有關按政策組別列出的經常政府開支分析。「過去的財政預算案」。取自2018至19財政年度政府財政預算案網站:https://www.budget.gov.hk/2018/chi/previous.html,最後更新日期2018年2月28日。
11 同2,附錄B第23頁。
12 同2,附錄A第11頁。
13 同10。
14 同10。
15 同2,附錄B第23、26頁。
16 同2,附錄A第11頁。
17 同10。
18 同10。
19 同2,附錄B第23頁。
20 同2,附錄B第23頁。
21 同2,附錄B第23頁。
22 同10。
23 同10。
24 「『福建計劃』即日起接受申請」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201803/06/P2018030500332.htm,最後更新日期2018年3月6日。
25 「善用有限資源 助有需要長者:目的」。取自社會福利署網站:https://www.swd.gov.hk/oala/#s2,最後更新日期2018年5月2日;「二零一八至一九財政年度政府財政預算案 總目170—社會福利署」,財經事務及庫務局,2018年2月28日,第812至814頁。
26 《二零一七年施政報告》,行政長官辦公室,2017年1月18日,第177、193段。
27 同9,第796、797頁。
28 「局長網誌:對公共年金的誤解」。取自勞工及福利局網站:http://www.lwb.gov.hk/blog/chi/post_29042018.htm,最後更新日期2018年4月29日;「長者生活津貼—細說由來及與公共年金的配合」。取自勞工及福利局網站:http://www.lwb.gov.hk/blog/chi/post_06052018.htm,最後更新日期2018年5月6日。
29 「表002: 按年齡組別及性別劃分的人口」。取自政府統計處網站:https://www.censtatd.gov.hk/showtablenewexcel.jsp?tableID=002&charsetID=2,最後更新日期2018年2月13日。
30 「香港人口推算2017-2066 表 3:2017年至2066年按年齡組別及性別劃分的年中人口」。取自政府統計處網站:https://www.censtatd.gov.hk/fd.jsp?file=B1120015072017XXXXB02.xls&product_id=B1120015&lang=2,最後更新日期2017年9月8日。