時事分析 | 公共行政及法制 | 2018-06-11 | 《星島日報》

為酒精飲料訂立最低價格 一場蘇格蘭的實驗



世界盃將至,部分球迷可能會趁機「飲多幾杯」,以酒送「波」。雖說四年一度須盡歡,但凡事適可宜止,以免喝得過量,甚或酗酒成性,累人累己。

不過,對於已成酒徒的人而言,要霎時改變習慣,並不容易。有人認為可以透過教育潛移默化,但也有人提倡由政府出手推高酒類售價,令買醉者卻步。世界衞生組織在2010年也提出,增加酒精飲品價格是最有效減少酒精禍害的舉措之一。[1]

政府要推高酒類售價,可以有多種方式,例如開徵酒稅,甚至為酒類訂下最低售價。月前,蘇格蘭便成為全球首個為酒精單位訂下最低售價的國家[2],以此作為處理當地酗酒問題的手段。[3]這項新政的背後理據,以及其可能促成的改變,教人好奇。

針對廉價酒精 蘇格蘭為酒價設下限

按蘇格蘭的做法,酒精的最低價格按飲品含有的「酒精單位」而定。酒精單位的計算方式,是將飲品的酒精濃度乘以公升計的飲品容量再乘以100[4],例如平時我們常見的一罐500毫升,酒精濃度為5%的啤酒[5],就有2.5個酒精單位。根據蘇格蘭的最新規定,每個酒精單位的售價不能低於0.5英鎊,換言之,上述的啤酒至少要賣1.25英鎊。[6]

由政府為價格設下限,並非新鮮事物。香港的法定最低工資正是一例,不過其政策用意志在防止工資過低,保障「賣方」──也就是基層僱員[7],蘇格蘭的做法則是希望透過提升商品的售價,減少買方購買意欲。

蘇格蘭政府罕有地將此手段用於壓抑酒徒需求,源於當地嚴峻的酗酒問題。當局以2016年在蘇格蘭售出的酒精量推算,當地每名成年人每周飲用20.2個酒精單位,超出英國14個酒精單位的風險指引水平。[8]另外,當地2015年有3,705宗與酒精相關的16歲或以上人士死亡個案,佔當地死亡總數的6.5%。[9]

蘇格蘭人愛好杯中物,與價格因素不無關係。在當地,只需花上2.5英鎊,即相當於連鎖店一杯咖啡的價錢,便能飲用多於14個酒精單位的酒精。[10]在連鎖超市購買兩公升含5%酒精的蘋果酒,亦只需2.05英鎊。[11]故此,雖然當局已透過多種手段對治民眾的酗酒問題,但仍要針對酒精價格推出措施。[12]

雖然加酒稅也可以提高酒類價格,然而當地政府認為,加稅效果猶如「地圖炮」,令所有酒精飲品遭殃[13];為酒精單位訂下最低價格,則可對造成當地酗酒問題的高濃度廉價酒類飲品,作出「精準攻擊」。[14]根據錫菲大學(The University of Sheffield)替蘇格蘭政府所作研究,當地飲酒量較多的人,為每個酒精單位付出的平均價格較低。[15]當地政府因而相信,只要令便宜酒精不再便宜,便足以對準問題核心。[16]

價格控制了,但人的行為又能否控制?

政策是否有效,還看酗酒者買酒行為有否改變。錫菲大學的推算顯示,在最低價格訂立在0.5英鎊情況下,飲酒量達「有害」程度的非貧困人士,每年會減少飲用5.4%的酒精單位,貧困人士的減幅更達到15.1%。[17]

不過,以上只是推算,在實際操作中,難以期望所有人對措施有同一反應。數年前,有研究訪問了一些以低價買酒,並正接受酗酒治療服務的蘇格蘭人,了解他們會如何應對「最低酒精單位價格」措施。[18]結果發現,雖然有人表示可能會因為無法負擔酒價而要大減飲酒量,甚至不再喝酒[19];不過,也有受訪者表示會為了滿足酒慾而削減其他開支、借貸[20];更有人覺得自己會採用極端手段。[21]

為杯中物走上極端之路,或許嚇人,但當正常手段的成本上升,有人透過非常渠道取得心頭好,也是意料中事。再者,蘇格蘭人可以從境外買酒,以合法方式避開當地政府的價格管制措施。當地政府也表示,透過互聯網在境外買酒,不受最低價格的限制。[22]

更重要的是,即使政府約束酒精單位價格,業界仍然不乏鑽營空間,例如將酒與另一商品捆綁銷售[23],透過另一商品的「大減價」,變相以低於最低價格的價錢賣酒。再者,價格受限,也有可能衍生更多價格外的競爭,包括更多的廣告,與措施的目標相背。[24]

不過,蘇格蘭為酒精單位設立最低價格的法例,其實設有「日落條款」,除非官員另外提出並獲當地議會通過新法規,否則相關法例將在實施六年後失效。[25]因此暫時而言,該項措施更似是一場實驗,成效有待觀察。在香港,當局最近訂下目標,要在2025年或之前,將成年人暴飲與有害的飲酒行為,以及青少年飲酒的普遍率,降低至少一成。[26]衞生署署長表示,增加酒稅雖是有效手段,但涉很多其他因素,要先得到社會共識,未來會先集中讓市民認識酒精危害,措施不達標,才建議較強的財政措施。[27]不難推論,在可見將來,香港都不會進行蘇格蘭的實驗。

1 "Global strategy to reduce the harmful use of alcohol," World Health Organization, 2010, p. 16.
2 Sean Morrison, "Scotland becomes first country to introduce minimum alcohol unit price," Evening Standard, May 1, 2018, https://www.standard.co.uk/news/uk/scotland-becomes-first-country-to-introduce-minimum-alcohol-unit-price-a3827686.html.  
3 "Guidance on the Implementation of Minimum Pricing for Alcohol: For sellers of alcohol and enforcement authorities in Scotland," Scottish Government, April 2018, p. 2; "Minimum Unit Pricing of Alcohol - Final Business and Regulatory Impact Assessment," Scottish Government, March 2018, pp. 6 and 7.
4 "Minimum Unit Pricing of Alcohol - Final Business and Regulatory Impact Assessment," Scottish Government, March 2018, p. 16.
5 「部分酒類與其酒精單位」。取自「活出健康新方向」網站:https://www.change4health.gov.hk/tc/alcohol_aware/facts/standard_drink/examples/index.html,最後更新日期2015年1月28日。
6 "Guidance on the Implementation of Minimum Pricing for Alcohol: For sellers of alcohol and enforcement authorities in Scotland," Scottish Government, April 2018, pp. 5-7.
7 「勞工法例:主要勞工法例一覽—最低工資條例(香港法例第 608 章) 」。取自勞工處網站:http://www.labour.gov.hk/tc/legislat/content5.htm,最後更新日期2017年12月19日。
8 同4,第7、24和30頁。
9 Elaine Tod et al., "Hospital admissions, deaths and overall burden of disease attributable to alcohol consumption in Scotland," The Scottish Public Health Observatory, February 1, 2018, p. 21.
10 同4,第7頁。
11 同4,第134頁。
12 同4,第6至7頁。
13 同4,第55頁。
14 同4,第57至58頁。
15 Colin Angus et al., "Model-based appraisal of the comparative impact of Minimum Unit Pricing and taxation policies in Scotland: An adaptation of the Sheffield Alcohol Policy Model version 3," The University of Sheffield, April 2016, pp. 38-40.
16 同4,第9、10、66和81頁。
17 同15,第15、49、51至53頁。
18 Fiona O’May et al., "Heavy Drinkers' Perspectives on Minimum Unit Pricing for Alcohol in Scotland: A Qualitative Interview Study," SAGE Open 6(3) (2016), pp. 3 and 4.
19 同18,第4頁。
20 同18,第4頁。
21 同18,第4頁。
22 同4,第129至130頁。
23 同6,第12頁。
24 同4,第79頁。
25 同4,第113頁。
26 《邁向2025:香港非傳染病防控策略及行動計劃》,食物及衞生局、衞生署,2018年5月,第43頁。
27 〈衛署7年健康計劃減鹽煙酒肥定目標 教育入手不加稅〉,《明報》,2018年5月5日,A06頁。