時事分析 | 公共行政及法制 | 2018-06-28 | 《經濟日報》

綠燈轉眼變紅燈 吹向科網巨企的監管風暴



2014年香港「私影少女」被網友殘殺一案,法官早前在判詞中批評,WeChat等社交媒體營運商未有採取足夠措施,預防及舉報網上罪案或保護青少年,又質疑現行法例未能監管社交媒體。[1]這種認為社交媒體要為其服務負上更大責任的看法,與當下的國際趨勢可謂相互呼應。

經歷數載蜜月期,社交媒體近年可謂四面楚歌,不僅人們對其漸存戒心,各地要求政府出手監管的聲音,也愈演愈烈。美國有參議員去年10月提出法案,要求大型數碼平台就廣告費超過某個金額的客戶,保存並公開該批客戶的選舉廣告之資訊,又要求網上平台盡力確保「外部勢力」不會透過政治廣告影響美國選民。[2]德國去年亦通過法例,要求大型互聯網內容分享平台需要在收到投訴後,短時間內移除或屏蔽違法內容,否則最多會被罰款500萬歐元。[3]

由「疑點利益歸於被告」 到被視作有「原罪」

英國和烏干達,更是進一步向網上平台及其用戶的荷包「埋手」。英國去年10月發表有關網絡安全策略的諮詢文件提及,由於上網可能會遇上網上仇恨言論、欺凌、謾罵以及騷擾[4],因此擬向社交媒體公司及通訊服務公司徵費,用作加強公眾安全使用互聯網的知識,及為互聯網帶來的危害作預防措施。[5]烏干達國會則在今年5月通過法例,向社交平台用戶徵收每天200烏干達仙令的稅款,折合約5美仙。[6]據當地傳媒報道,該國總統3月去信財相,指需要資源處理在社交媒體及網上廣告上出現的閒話所引起的後果,故此徵稅。[7]

如果美國和德國的例子可以理解為將「疑點利益歸於被告」,那麼英國及烏干達的例子,就儼如視社交媒體有「原罪」,要求相關公司及用戶為補救措施作出財政承擔。這種思維,讓人聯想到部分政府對於博彩業和煙草業的取態,就是同樣覺得這些行業製造社會問題,需要透過財政手段減少這些行為,並紓緩其造成的傷害。以英國的擬議徵費為例,當局指這種做法與當地的賭博徵費接近,都是要求業界透過提供財政支援,減少透過他們的平台或業務造成的損害。[8]同理,烏干達向使用社交媒體的人抽稅,也教人聯想到現時政府以煙草有害為由,向煙草商品徵稅。

從怕管得太多 到嫌管得太少

這股向社交媒體磨刀霍霍的風氣,在早年實在是難以想像。過往人們的焦點,更多是放在社交媒體及互聯網可以帶來的正面作用,例如是促進知識及意見交流、有自由開放的討論環境等。美國在1996年通過電信傳播法案(Telecommunications Act of 1996)時,美國國會記錄在案的觀點,就指互聯網和其他互動式電腦服務能為各式各樣的政見提供討論空間,認為它們在政府最少監管情況下發展蓬勃,並為所有美國人帶來了裨益。法案亦提及,美國的政策是為互聯網等互動式電腦服務保持自由市場,免受聯邦和州份的規管所約束。[9]

不過隨近年俄羅斯被指控透過社交媒體干預美國2016年選舉[10],以及社交媒體及互聯網公司分別就俄羅斯懷疑干預選舉以及當地互聯網平台出現極端主義資訊向美國國會作證[11],近期美國的社會氛圍經已逆轉。當地人更關注的,似乎是社交媒體對於民主及言論自由的威脅;支持加強監管的聲音,看來也開始壓倒反對一方。根據媒體公司Axios和網上調查公司SurveyMonkey在去年11月合作進行的調查,當時認為社交媒體有利民主及言論自由的美國人,較認為有害的多10個百分點;但事隔數月,今年2月兩者再次進行調查,卻發現認為有害的受訪者已成為多數,較認為有利的一方多13個百分點。[12]另外,在首次調查時,擔憂政府會對美國科技公司管得太多太嚴的受訪者,仍較覺得會管得不夠的多出17個百分點;不過在第二次調查時,風向同樣逆轉,覺得政府會管得太少的人,比擔心管太多的多出16個百分點。[13]

另外,上述一些針對社交媒體的監管法例或建議,都認定社交媒體營運者要為出現在平台上的內容負一定責任。這看法也與以往人們覺得社交媒體只是一道橋樑,即使出現不良資訊,問題也是出自那些發表資訊者身上,而無需向平台的營運者問責的觀點有頗大不同。事實上,就連社交媒體龍頭Facebook創辦人朱克伯格,早前也承認Facebook對於平台上的內容負有責任。[14]

除害之餘也為錢?

各地政府向社交媒體出手,雖可被視作「為民除害」,但換個角度,部分政府之所以有所動作,可能只是基於另一個現實考慮──錢。

現時政府要向科網公司徵稅並不容易。根據歐洲委員會之說法,數碼服務能夠為互聯網公司產生利潤,不過由於這些公司沒有設立實質機關,即使它們在境內賺得利潤,相關地方的政府也難以徵稅。歐洲委員會又指稱,現時徵稅的方法,不能應對在數碼世界中的新盈利模式,例如籍由用戶分享自己的喜好而獲益。[15]烏干達總統據報亦曾向財相指,向社交媒體用戶徵稅,至少可以為政府產生4,000億烏干達仙令的額外收入。[16]至於英國向社交媒體公司及通訊服務公司徵費,宣稱用作減少互聯網衍生的負面影響[17],其實亦可以理解為要求這些公司代替政府,承擔處理社會問題的成本。

無論政府開刀原因為何,社交平台要面對政府更加嚴厲的監管,已成趨勢。這種趨勢是福是禍,難以預料,但肯定會招來不少批評。例如有人權組織人員指責,烏干達向社交媒體用戶徵稅會影響資訊流通,是減少個人自由的舉動,會損害到批評政府以至無辜的人士。[18]烏干達也有社運人士指,向社交媒體用戶徵稅,是發生在有反對派人士憑互聯網競選工程擠身國會之後,質疑徵稅的舉動,是出於該國總統希望減少網上動員的威力。[19]

其實要減少社交平台的一些不良影響,不一定要指望政府,借助業界的力量,也能達到一定效果。例如現時已有技術可以辨識兒童色情物品、有負面及具傷害意味的言辭[20],YouTube亦推出了一個專供小朋友使用、只播放「合家歡」影片的YouTube Kids。[21]

另一方面,業界的競爭,同樣能達到彼此制衡的作用。近日蘋果公司就以加強保障私隱及安全為由,宣布將會在該公司的瀏覽器加入防止用戶被追蹤的功能,被指會損害Facebook和Google追蹤用戶的能力。[22]無論如何,當互聯網世界的光環褪色,各平台營運者的惡夢,恐怕才剛剛開始。在香港,社交媒體已成為人們生活一部分,其在社會上擔當的角色,未來又是否會重新定義?

1 楊家樂,〈殺私影少女 無業男囚終身 官斥社交媒體欠措施保護年輕人〉,《蘋果日報》,2018年3月17日,A12頁。
2 Colin Lecher, "Senators announce new bill that would regulate online political ads," The Verge, October 19, 2017, https://www.theverge.com/2017/10/19/16502946/facebook-twitter-russia-honest-ads-act; "The Honest Ads Act," Mark R. Warner, https://www.warner.senate.gov/public/index.cfm/the-honest-ads-act, accessed June 7, 2018.
3 "Act to Improve Enforcement of the Law in Social Networks (Network Enforcement Act)." Federal Ministry of Justice and Consumer Protection, https://www.bmjv.de/SharedDocs/Gesetzgebungsverfahren/Dokumente/NetzDG_engl.pdf?__blob=publicationFile&v=2, accessed June 7, 2018, pp. 2-4.
4 "Internet Safety Strategy – Green paper," Her Majesty's Government, October 2017, pp. 7 and 8.
5 同4,第14和16頁。
6 Elias Biryabarema, "Uganda imposes tax on social media use," Reuters, June 1, 2018, https://www.reuters.com/article/us-uganda-internet/uganda-imposes-tax-on-social-media-use-idUSKCN1IW2IK
7 Yasiin Mugerwa and Tom Malaba, "Museveni slaps taxes on social media users," Daily Monitor, April 1, 2018, http://www.monitor.co.ug/News/National/Museveni-taxes-social-media-users-Twitter-Skype/688334-4366608-oilivjz/index.html; Agence France-Presse, "Social media use taxed in Uganda to tackle 'gossip'," The Guardian, June 1, 2018, https://www.theguardian.com/world/2018/jun/01/social-media-use-taxed-in-uganda-to-tackle-gossip
8 同4,第16至17頁。
9 "Public Law 104 - 104 - Telecommunications Act Of 1996," United States Government Publishing Office, February 8, 1996, Sec. 230. (b)(2).
10 Olivia Solon and Sabrina Siddiqui, "Russia-backed Facebook posts 'reached 126m Americans' during US election," The Guardian, October 31, 2017, https://www.theguardian.com/technology/2017/oct/30/facebook-russia-fake-accounts-126-million; Dustin Volz, "Google uncovered Russia-backed ads on YouTube, Gmail : source," Reuters, October 9, 2017, https://www.reuters.com/article/us-usa-trump-russia-alphabet/google-uncovered-russia-backed-ads-on-youtube-gmail-source-idUSKBN1CE192.
11 Tom McCarthy, "Facebook, Google and Twitter grilled by Congress over Russian meddling – as it happened," The Guardian, October 31, 2017, https://www.theguardian.com/technology/live/2017/oct/31/facebook-google-twitter-congress-russian-election-meddling-live; Alex Hern, "Facebook, Google and Twitter to testify in Congress over extremist content," The Guardian, January 10, 2018, https://www.theguardian.com/technology/2018/jan/10/facebook-google-twitter-testify-congress-extremist-content-russian-election-interference-information.
12 Kim Hart, "Exclusive: Public wants Big Tech regulated," Axios, https://www.axios.com/axios-surveymonkey-public-wants-big-tech-regulated-5f60af4b-4faa-4f45-bc45-018c5d2b360f.html; "SurveyMonkey (data collected November 2-3, 2017)," Google Drive, https://drive.google.com/file/d/0B-OW6-tDrcdMN0h4THpwUnJadFE/view, accessed June 7, 2018; "SurveyMonkey Among respondents interviewed Feb 21-23, 2018," Google Drive, https://drive.google.com/file/d/1kJIyq-GdOPxwSCWJZebaQHtaQh93PVY3/view, accessed June 7, 2018.
13 同12。
14 Julia Carrie Wong, "Congress grills Facebook CEO over data misuse – as it happened," The Guardian, April 11, 2018, https://www.theguardian.com/technology/live/2018/apr/10/mark-zuckerberg-testimony-live-congress-facebook-cambridge-analytica?page=with%3Ablock-5acd2dd7e4b08f6cf5be4ec4.
15 "Fair Taxation of the Digital Economy," European Commission, https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/company-tax/fair-taxation-digital-economy_en, accessed June 7, 2018.
16 Yasiin Mugerwa and Tom Malaba, "Museveni slaps taxes on social media users," Daily Monitor, April 1, 2018, http://www.monitor.co.ug/News/National/Museveni-taxes-social-media-users-Twitter-Skype/688334-4366608-oilivjz/index.html.
17 同4,第14和16頁。
18 同16。
19 Agence France-Presse, "Social media use taxed in Uganda to tackle 'gossip'," The Guardian, June 1, 2018, https://www.theguardian.com/world/2018/jun/01/social-media-use-taxed-in-uganda-to-tackle-gossip
20 同4,第20頁。
21 "YouTube Kids," YouTube, https://www.youtube.com/yt/kids, accessed June 7, 2018.
22 Kevin Kelleher, "Apple Takes Aim at Facebook With Data Privacy Features in iOS and macOS," Fortune, June 4, 2018, http://fortune.com/2018/06/04/apple-takes-aim-at-facebook-with-data-privacy-features-in-ios-and-macos.