時事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-08-03 | 《經濟日報》

土地大思考系列:規劃留彈性 發揮土地資源效益



不經不覺,「土地大辯論」已經開展超過三個月,相關的專家和關注團體,其間提出了很多真知灼見。當中較受關注的,是如何在眾多的土地供應選項(選項)中,找出可以優先用作興建房屋的土地。

但誠如土地供應專責小組(土地小組)所指,單一的選項,根本無法完全滿足需要。[1]而且很多的選項,發展時都會觸動原有用途的持份者,期望社會能就首先「犧牲」的選項達成共識,恐怕是緣木求魚。唯有更了解政府有何辦法以增闢得來的土地滿足社會不同需要,公眾才有足夠基礎作出深思熟慮的抉擇。

在眾多選項之中,於新界發展更多新發展區[2],是了解政府在取得一大片土地後如何落實發展的合適起點。新發展區的模式值得探究,是因為其透過規劃讓居民在區內自給自足的願景[3],適用於許多的大型土地發展項目;其所面對的挑戰,包括收地、補償、安置、重置、環境保育[4],差不多每個選項都要面對;而其涉及的持份者,例如業權擁有人、居民、業務經營者、關注社會可持續發展的人士[5],也是多個選項的關注群組;甚至個別的選項,將來也可能被納入某些新發展區內。可以說,發展新發展區的過程,是處理許多其他選項的縮影。

新市鎮和新發展區:當區就業 原意理想

自1970年代起,政府建設了九個新市鎮,分別為荃灣(包括葵涌和青衣)、沙田(包括馬鞍山)、屯門、大埔、粉嶺/上水、元朗、天水圍、將軍澳及東涌。[6]規劃願景是建立能自給自足和有均衡發展的社區,內有各類型房屋,附有商場、街市、學校、休憩場地,亦設有大型工業區及工業邨供居民就業。[7]

如上文提及,推動新發展計劃需要克服多種挑戰,同時照顧各持份者的需要。這些工作,很難想像在一個沒有統籌的情況下進行。政府在1973年為三個最早發展的新市鎮,分別成立一個包括規劃師、建築師及工程師的跨學科團隊。各團隊由工務司署一名高級專業官員領導,其職銜為「新市鎮拓展工程處處長」。三個拓展工程處隸屬新界拓展署,負責規劃和協調所有發展,以及透過顧問工程師及承建商進行土木工程。拓展工程處既要與其他政府部門,包括工務司署內各部門合作,也要密切聯繫熟悉新市鎮土地情況、新界民政署轄下的理民府。此外,拓展工程處要掌握地方上的民情反應。[8]

新界拓展署於1986年與市區拓展處合併成拓展署,負責新市鎮發展,以及港島和九龍的地區工程管理和大型發展計劃。2004年,拓展署與土木工程署合併成土木工程拓展署。[9]

新市鎮的發展概念,後來又被新發展區取代。2011年,時任發展局局長林鄭月娥表示,市民較以往重視發展與環境平衡,政府未來不再發展密度較高的新市鎮,改以新發展區概念建設社區,並盡量令區內做到就業居住自給自足。[10]政府已於洪水橋和古洞北/粉嶺北推展新發展區項目。[11]

從以上可見,不論是以往的新市鎮或是未來的新發展區,政府均以讓居民在區內就業為重要發展元素。這目標固然理想,因為既能減少居民的通勤開支,亦能紓緩跨區交通的壓力。然而,屯門和天水圍兩個新市鎮在發展初期,並未能實現這個規劃願景。

屯門:工廠北移 無法當區就業

1965年,政府決定興建屯門新巿鎮[12],首座公共屋邨新發邨於1971年入伙。隨着大興邨、三聖邨、友愛邨等相繼落成,市民陸續由市區遷入屯門居住。[13]

當局在市中心毗鄰地區規劃了工業區[14],吸引東亞紗廠、YKK拉鏈廠、牛奶公司等從市區遷往屯門,為居民提供工作機會。可惜隨着內地改革開放,本地不少工廠陸續北移。有區議員憶述,深圳於70年代後期推出土地和稅務優惠,加上當地勞工薪酬較低,很多屯門工廠在租約期滿後搬往深圳。[15]

區內就業機會減少,居民唯有到其他地區工作,但屯門和市區相距30公里[16],而當時連接市區的幹道就只有屯門公路和青山公路,且經常塞車,居民外出工作往往要花三數小時。[17]直至兩條公路進行重建和改善工程,增加交通流量,塞車情況才有改善。[18]到西鐵和輕鐵通車,居民無論到附近新市鎮或市區,都有更多交通選擇。[19]

天水圍:發展本土經濟失敗 區內交通成本高

至於曾廣受社會關注的天水圍,則於1980年代初獲批准發展成新市鎮,並在1992年陸續入伙。[20]其後區內發生多宗嚴重的家庭慘劇,時任民政事務局常任秘書長的林鄭月娥,更於2006年稱該區為「悲情城市」。[21]

規劃署於2008年委託香港大學進行的天水圍新市鎮研究(港大研究),指天水圍早期規劃本來包括工業區,但後來被刪除,原因是本地製造業逐漸遷移內地、房屋政策改變(公營房屋需求日增和停建居屋)及私人發展商對天水圍興趣不大。[22]

當時天水圍無法透過設立工業區來提供就業機會,需要依靠發展本土經濟為居民增加職位。但參考港大研究,天水圍地點偏遠、商場/零售業由少數公司管理,導致缺乏競爭和商品價格偏高。居民在當區消費的意欲不大,要推動本土經濟就更難。當區經濟環境不理想,遑論可以創造本地職位。[23]

未能於當區就業,居民便要到鄰近地區找工作。惟港大分析指,鄰近的屯門和元朗之就業情況也不樂觀。再者,天水圍的交通以輕鐵為主,但居民經常投訴其效率不高,而車費對勞動階層來說亦相對昂貴。至於較遠地區的就業機會,由於交通時間和費用等問題,對居民來說並不吸引。[24]直到大欖隧道和西鐵開通,居民到市區工作的問題才稍為改善。[25]

回顧天水圍的發展,可見政府於規劃時期已嘗試避免屯門面對的工業北移問題,卻是未竟全功。港大總結,該區的問題在於缺乏機制應付可能出現的社會經濟環境或政府政策的改變,並建議政府就應如何建立機制及定位,在多方面作嚴謹思考。[26]

洪水橋:土地用途須更靈活 以防經濟環境變化

屯門和天水圍兩個新市鎮,均在「當區就業」的規劃目標遇挫,連帶當局為兩區在發展初期提供的交通配套,亦未能緊隨社會、經濟和政策改變。可見縱有規劃,仍有可能趕不上變化。社會能否因應過去經驗完善規劃模式,將影響新土地資源的發展效益。預計於2023年和2024年分別入伙的兩個新發展區──古洞北/粉嶺北和洪水橋,或許能給予我們一些提示。

先探討洪水橋,該區被定位為整個新界西北的區域經濟及文娛樞紐。[27]其中,當局在該區預留約37公頃的土地作現代物流設施,並估計「物流設施」將為當區帶來2.3萬個就業機會(佔所有就業機會的15.3%),是繼「零售、餐飲、娛樂及其他」及「辦公室」後提供最多就業機會的工作種類(見表一)。[28]

物流業是香港經濟支柱之一,在此刻看來,在洪水橋預留相關用地,是切合當前需要,但參考屯門和天水圍面對工業北移的經驗,當局不容忽視內地,如粵港澳大灣區(大灣區)對香港物流業發展及從業員的影響。

以與洪水橋只有一海之隔的深圳前海為例,現代物流業是當地重點發展產業。截至2016年7月,進駐的物流企業逾5,000間。國內外物流「巨頭」DHL、順豐、菜鳥等相繼建立管理、區域或功能總部,連香港的利豐集團也在當地設有倉庫。[29]

前海能夠吸引大量物流企業進駐,或與內地按15%的稅率徵收現代物流業企業所得稅有關。[30]香港貿發局更認為,企業希望通過在前海設立據點,管理海內外市場的跨境物流業務;亦有企業欲利用前海的創新政策,使業務更多元化。[31]

在面對前海的挑戰時,香港政府會推出哪些誘因吸引物流企業到洪水橋發展,以提供更多就業機會,固然值得關注。但也有立法會議員覺得隨着大灣區發展,或會有內地企業落戶洪水橋,建議應該考慮如何與大灣區銜接。[32]

物流業只是一個例子,其反映未來會有許多未知之數,或會影響洪水橋其他行業的就業情況。有意見擔心,當局在劃設新發展區用地作「其他指定用途」時過於確實,將妨礙市場機制回應不斷變化的經濟需要。[33]目前在洪水橋被劃為「其他指定用途」地帶的104.9公頃土地(佔該區總面積約14.8%)會被用作「混合用途」、「企業及科技園」、「物流設施」、「港口後勤、貯物及工場用途」及「環保運輸服務泊車及營運設施」。[34]參考表一,除「物流設施」提供的潛在空缺之外,預計「企業及科技園」和「港口後勤、貯物及工場用途」將合共提供3.3萬個與物流業相關的就業機會。

粉嶺北:兩手準備 為交通需求預留彈性?

至於交通配套方面,以古洞北/粉嶺北為例,當局欲通過落馬洲支線古洞站加強古洞的通達性,以及粉嶺繞道改善粉嶺及上水的交通。[35]換句話說,將來粉嶺北居民想乘坐港鐵往返市區,先要以其他交通工具接駁至粉嶺或上水港鐵站。[36]

有意見認為,粉嶺和上水的道路網絡,特別是沙頭角公路和吐露港公路已不勝負荷,新發展區或會加重其壓力,建議當局在粉嶺北增設車站,以及將北環線[37]延伸至粉嶺北。[38]

但當局回應指,以鐵路提供由粉嶺北至上水和粉嶺港鐵站的接駁服務,在財政上並不可行,反而採用環保路面交通工具更具成本效益。當局及巴士營運商正測試電動車的運作情況,在詳細設計階段時會考慮是否採用電動車。[39]當局又透露,粉嶺北在設計上有彈性,可設新鐵路基礎設施[40],可見亦有兩手準備。

避免重蹈覆轍 善用土地資源

無論是新市鎮或新發展區,政府皆會進行全面的研究和長遠的發展規劃,為居民提供理想的居住環境和就業條件,期望能善用現有土地資源。但屯門和天水圍的經驗顯示,讓居民於區內就業的規劃目標理想,但由於在發展初期缺乏足夠交通配套,亦未有制訂機制或方案應對時勢改變,反而為兩區帶來更多問題。

至於洪水橋和古洞北/粉嶺北,其附近地方在過去數十年已陸續發展,即使將來居民未必完全做到於區內自給自足,他們亦可以嘗試到附近地方工作,「跨區」的成本和難度,不如屯門和天水圍居民在起初時所面對的嚴重。儘管如此,兩個新發展區的就業和交通配套,亦不容忽視。

「土地大辯論」正如火如荼,為協助市民更「知情」和有效討論新發展區選項,當局和土地小組可考慮向市民闡釋,將採取哪些措施防止有關問題再次出現,以及在各相鄰的新市鎮或新發展區間,形成互相補足的關係。這不只關乎個別新發展區,也涉及香港能否確立一套以有限土地資源為社會爭取最大利益的發展模式。

1 「土地供應專責小組的考量」。取自土地供應專責小組網站:https://landforhongkong.hk/tc/demand_supply/consideration.php,最後更新日期2018年6月7日。
2 《增闢土地 你我抉擇》,土地供應專責小組,2018年4月,第60頁。
3 「林鄭:棄建高密度新市鎮」。取自明報網站:https://life.mingpao.com/general/article?issue=20111110&nodeid=1508118098134,最後更新日期2011年11月10日。
4 同2,第61頁。
5 同2,第61頁。
6 同2,第60頁。
7 「舊貌展新顏」。取自香港文化博物館網站:http://www.heritagemuseum.gov.hk/documents/2199315/2199704/tk_tunnel7.pdf,查詢日期2018年5月29日,第152頁;「新市鎮的發展」。取自香港地方網站:http://www.hk-place.com/view.php?id=161,查詢日期2018年5月29日;「屯門規劃概念」。取自規劃署網站:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/press/publication/nt_pamphlet02/tm_html/concept.html,最後更新日期2002年11月。
8 許舒,《新界百年史》(香港:中華書局,2016),第222頁。
9 「土地發展與基礎建設」。取自土木工程拓展署網站:https://www.cedd.gov.hk/tc/publications/leaflets/doc/factsheets/prov_land_infra_c.pdf,最後更新日期2008年4月。
10 同3。
11 同2,第60頁。
12 「新市鎮發展」。取自香港記憶網站:http://www.hkmemory.hk/collections/public_housing/new_towns_development/index_cht.html,查詢日期2018年5月29日。
13 陳天權,〈屯門新市鎮〉,《大公報》,2016年10月17日,B08頁。
14 「新市鎮的發展」。取自香港地方網站:http://www.hk-place.com/view.php?id=161,查詢日期2018年5月29日。
15 陳文華,〈工業區「曇花」未現 轉型商貿煥新生〉,《文匯報》,2017年6月9日,A04頁。
16 同14。
17 〈新界9新市鎮 屯門天水圍最失敗〉,《大公報》,2012年10月2日,A14頁。
18 同13。
19 同14。
20 “A Study on Tin Shui Wai New Town,” Department of Social Work and Social Administration of the University of Hong Kong, January 2009, http://www.nentnda.gov.hk/doc/techreport/Summary3_Chi.pdf, pp. xii and 9.
21 王卓軒,〈社區設施續增 擺脫悲情標籤天水圍最新定位舒適城市〉,《香港商報》,2015年5月21日,N01頁。
22 同20,第xi、xiv和xvi頁。
23 同20,第xv頁。
24 同20,第xv、xviii和56頁。
25 李盛芝、虢書、朱晉科,〈三大規劃免「悲情城市」再現〉,《大公報》,2012年10月2日,A14頁。
26 同20,第xvi頁。
27 「新洪水橋及厦村分區計劃大綱圖刊憲及修訂五幅分區計劃大綱圖」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201705/26/P2017052600344.htm,最後更新日期2017年5月26日。
28 「洪水橋新發展區的實施安排」,立法會發展事務委員會,立法會CB(1)828/17-18(01)號文件,2018年4月,第1至3頁。
29 黃仰鵬,〈入駐逾5000企促兩地產業一體化 專家籲深港共建前海物流中心〉,《大公報》,2016年7月19日,A19頁。
30 「深圳前海深港現代服務業合作區企業所得稅優惠政策及優惠目錄的通知」。取自深圳政府在線網站:http://www.szqh.gov.cn/tzqh/yhzc/qysdsyh/,查詢日期2018年5月30日。
31 「前海現代物流業發展機遇」。取自貿發網網站:http://economists-pick-research.hktdc.com/business-news/article/研究文章/前海現代物流業發展機遇/rp/tc/1/1X000000/1X09WUQS.htm,2014年3月4日。
32 「洪水橋新發展區政府預計產生15萬新增職位」。取自新城廣播有限公司網站: http://www.metroradio.com.hk/news/live.aspx?NewsId=20180123153018,最後更新日期2018年1月23日。
33 「考慮有關《洪水橋及厦村分區計劃大綱草圖編號S/HSK/1》的申述及意見」,城市規劃委員會,第10378號文件,2018年1月,第6頁。
34 同27。
35 「發展機遇」。取自古洞北粉嶺北新發展區網站:http://ktnfln-ndas.gov.hk/tc/2-1-1-about_project.php,最後更新日期2018年5月20日。
36 「古洞北新發展區及粉嶺北新發展區前期地盤平整和基礎設施工程」,立法會工務小組委員會,立法會PWSC64/13-14(01)號文件,2014年4月25日,第1頁。
37 北環線及古洞站項目可將西鐵線錦上路站和東鐵線落馬洲支線連接起來。資料來源:羅繼盛,〈北環線古洞站涉44公頃生態地 專家倡「先保育後發展」 可建隧道代高架橋〉,《文匯報》,2014年9月19日,A13頁。
38 「對第1組申述的意見及規劃署的回應的摘要」,城市規劃委員會,第9745號文件附件IV-1,查詢日期2018年5月30日,第5頁;「《古洞北分區計劃大綱草圖編號S/KTN/1》及《粉嶺北分區計劃大綱草圖編號S/FLN/1》」,城市規劃委員會,第9748號文件,2014年10月,第9、16和22頁。
39 「對第1組申述的意見及規劃署的回應的摘要」,城市規劃委員會,第9745號文件附件IV-1,查詢日期2018年5月30日,第2和8頁。
40 同39,第2頁。