時事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-08-10 | 《經濟日報》

土地大思考系列:棕地污染 誰來清理?



在土地大辯論中,發展新界棕地被視為一個較少環保爭議的選擇[1],即使撇除已在規劃的項目,尚有成百上千公頃具有發展潛力。[2]公眾自然期望,此選項能顯著增加本港的土地供應。

不過,這個看來較環保的選項,實際上也有潛在的污染問題,所涉及的清理費用,亦為發展成本添上變數。如何建立一個可分攤權責的土地清理機制,是討論這個選項時必須考慮的問題。

香港棕地多有特定用途

究竟何謂「棕地」,現時並無劃一標準定義。在英國,有所謂的綠地(Greenfield)棕地(Brownfield)之分,當中前者是指未被開發的土地,後者雖然曾被開發,但不排除仍具重新發展的潛力。[3]在美國,棕地則專指那些曾受污染,須經清理才適合重新發展的廢棄工業用地。[4]

重新起用廢棄土地,物盡其用,似乎是「增闢土地」的上上之選。不過,香港的「棕地」與外國並非同一回事,因其包括新界原有農地或鄉郊土地中,已改用作露天貯物場、貨櫃場、倉庫、鄉郊工業及回收場等與環境並不協調用途的荒廢農地。這些地塊多屬私人擁有,亦夾雜了不少寮屋民居、農作活動等,土地使用情況零散而混亂。[5]

簡而言之,某些香港棕地本來也可能是「綠地」,如未開墾的農地。其演變為今日的棕地,緣於1980年代上訴法院就「生發案」裁定,根據集體政府租契批出的農地,只要發展不涉及「發出惡臭或令人厭惡的行業」和不包括任何建築物,地段擁有人可以把土地用作農業以外的用途。[6]

然而,究竟新界棕地的具體業務連繫及經濟鏈面貌如何[7],各界一直是「霧裡看花」,不甚清楚。早前本土研究所發表報告,則提及透過地圖工具發掘到總面積達723公頃的棕地,未被納入任何發展計劃,而這些土地中部分地塊面積超過30公頃。他們據此駁斥政府「零散」之說,認為頗具發展潛力。[8]

規劃署去年已委聘顧問進行「新界棕地使用及作業現況研究」,全面檢視棕地的整體分布及用途,預計今年年內完成。[9]屆時社會對棕地的情況,相信會有更深入的了解。

至於局部地區的情況,土木工程拓展署曾在2016年2至6月期間,就元朗南的棕地作業分布和類別向業者發放問卷調查,發現當地逾半面積均用作倉庫和露天貯物場,而用作車輛維修場、車身製造工場、物流作業等也佔有一定比例。[10]

若土地受嚴重污染 不能馬上使用

不過,若以為只要搞清楚現時棕地被不同產業使用的狀況,再尋找其他替代土地,騰出的棕地便可作發展房屋土地使用[11],便能去除棕地發展的所有障礙,恐怕仍是過於樂觀。因為如果所收回的土地受到污染,其發展用途隨時會受到限制。例如,早前廣受關注的橫洲公共房屋發展計劃,其原意正是利用多幅「綠化地帶」和「露天貯物」用地發展房屋[12],但據報部分土地因接近元朗工業村而受到污染,被房屋署土木工程師認為不宜發展房屋。[13]

事實上,車輛/設備維修及燃料貯存、車輛維修工場、金屬加工場、廢物回收工場等用途,都有可能導致土地污染。[14]環保署曾在一份2016年的立法會文件提及,政府各部門不時會針對露天電子廢物回收場展開聯合巡查行動,以確保在污染管制等方面符合法例,在2011至2015年,當局共錄得16宗有關不適當儲存化學廢物的檢控定罪個案。[15]

此外,環保團體綠色和平在2005年曾派員前往粉嶺恐龍坑一個電子垃圾處理場周圍抽取樣本化驗,也發現當中土壤每公斤含鉛量達51至142微克,較正常高五至十倍。[16]

即使部分污染問題能透過除污工程解決,也不是一朝一夕的事。政府曾在2015年向立法會提交「前堅尼地城焚化爐、屠房及毗鄰用地土地除污工程」時間表,工程包括移除棄用構築物、土地除污工程和緩解環境影響措施,預計耗時七年。[17]

勘察須經營者允許 難掌握實際污染情況

要實際掌握棕地污染情況,同樣不容易。規劃署與土木工程拓展署去年就元朗南的房屋用地規劃發表環境影響評估報告(下稱「環評報告」),指該區有697個具潛在土地污染的場址,當中有可能發現受關注的化學品包括揮發性有機化合物、半揮發性有機化合物、金屬、石油碳分子範圍及多氯聯苯等。[18]

不過,由於大多數具潛在土地污染場址的經營者,並不允許有關人員進入展開場地勘察工作,有關人員只能根據文獻研究、查閱歷史航空照片,以及進行數次場地周邊的實地調查,故研究在當時並無實質結論。[19]

而且,即使政府能夠進入場地勘察,也未必能迅速掌握污染情況。在2001年,政府收回竹篙灣船廠用地前,雖然已在承租人同意下進行了初步的地盤勘察工作,並判斷只有局部地面受到污染;但在實際徵用土地並進行詳細勘察後,當局卻發現土地污染程度較預期嚴重,最後需要花費4.4億元進行除污。[20]

此外,根據政府今年3月向立法會提交的資料,當局在落馬洲河套地區進行土地除污工程的費用,估計達5,890萬元,按污染土壤處理量約5.7萬立方米計算,每立方米污染土壤的單位成本為1,000元。[21]由此可見,污染問題為發展棕地帶來的變數,絕對不能輕視。

污染清理費用 誰來承擔?

除污費用可大可小,誰來承擔,是發展棕地的一大棘手問題。不過,現時香港棕地的業權及使用狀況複雜,在出租情況下,污染者未必是業主,而可能是歷任租客,他們各自訂定的契約,是否有涉及除污責任條款,本來已說不準;更遑論棕地上的非法土地使用,向來被政府視為土地重整及執管難題。[22]

雖然地政總署自2003年起,已陸續在有土地污染風險的新訂土地契約內加入除污條款,要求承租人在契約期滿或終止前,須評估及清理受污染土地。[23]但那些「歷史遺留下來」的土地契約,仍可能把土地污染的爛賬遺留下來。其業主可能因此擔心要為土地污染承擔法律責任和巨額費用,而不配合政府收地,拖慢收地進度。

釐清權責 做好預算 有助發展

香港不是唯一要處理棕地除污責任問題的地方。在美國,早在1980年制定「全面性環境對策、賠償及責任法案」(CERCLA,又稱「超級基金法案」),以釐清有關權責,也賦予美國環保局(EPA)資金和權力來清理受污染場地。[24]該法案除允許EPA清理受污染場地,也強調「污者自負」,即界定污染方需為清理污染場地負上責任,不論是自行清理還是讓政府代其清理後付費。[25]

具體來說,超級基金計劃在找到污染場地的負責人後,會與其協商是要自行清理,還是交由EPA代其清理,而如果負責人不同意進行清理,EPA可直接下令執行工作,或與司法部合作,通過聯邦法院強制負責人清理。[26]

所謂「負責人」,可包括設施現時或過去的擁有者或經營者,和涉及安排處理或運輸有害物質者[27],但政府會根據不同持份者的廢物貢獻量、危害程度、身份,以及經濟負擔能力,綜合衡量各方所需負責的程度。[28]如果找不到有關負責人,超級基金就賦予EPA權力和資金來清理受污染場地。不過,美國的資金來源是該國就化學和石油工業所徵收的稅項[29],故有關做法未必能直接應用在香港。

在歐洲,由於「棕地」是工業活動減少而遺留下來的廢棄和被污染的土地[30],故解決污染問題的制度設計,也十分影響他們能否有效率地重新使用棕地。[31]在部分國家如意大利,就選擇將污染負責人的範圍縮窄到業主身上,即使業主沒有涉及污染的行為,也有責任向當局通報有關情況;但政府會承擔部分責任,例如承擔最多50%的清理成本。[32]在荷蘭,政府則設立了一個混合公共和私人來源的基金,用以資助私人部門的整治工作,最高可覆蓋60%的成本。[33]

至於英國,則是集合各種工具大成的表表者。政府提供包括棕地改善補助金、單一更新預算(SRBs)、區域開發署資助、EP funding、Gap funding、Objective 2 funding,以至稅務減免等各項財務工具,涵蓋贈款、貸款、風險和利潤共享計劃,以至稅項優惠各種形式,而地方政府也可以借款整治無主污染地。[34]

總括而言,具發展潛力的棕地,固然要利用,但各界不宜低估當中難度。參考海外例子,政府落實發展前,宜做好徵收棕地的制度設計,包括提供正面誘因和釐清法律責任,以減少除污工作的障礙,避免令發展的成本和時間大失預算。

1 "Why brownfield sites are a greener option for housing development in Hong Kong," SCMP, http://www.scmp.com/comment/insight-opinion/article/2023319/why-brownfield-sites-are-greener-option-housing-development, last modified September 29, 2016.
2 「增闢土地 你我抉擇」,土地供應專責小組,2018年4月,第37頁。
3 "Brownfield vs Greenfield Sites: What are the issues involved?," The Geographical Association, https://www.geography.org.uk/download/ga_prictidea16issuesactivity.pdf, accessed July 24, 2018.
4 「棕地發展」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/essentials-1415ise10-brownfield-development.htm,最後更新日期2015年4月28日。
5 「發展『棕地』」。取自發展局網站:https://www.devb.gov.hk/tc/home/Blog_Archives1/t_index_id_109.html,最後更新日期2015年1月25日。
6 「馬紹祥網誌談覓地建屋」。取自政府新聞網網站:http://www.news.gov.hk/tc/record/html/2017/03/20170312_093315.shtml,最後更新日期2017年3月12日。
7 「在發展局及規劃署開設和調配首長級職位以加強對土地使用措施及地區規劃工作的支援」,發展事務委員會,立法會CB(1)214/17-18(01)號文件,2017年11月,第7頁。
8 註:在諮詢文件中,政府據初步估算,指現時新界約有1,300公頃的土地可被視為棕地,當中正規劃及推展的中長期大型發展項目佔540公頃;而其餘760公頃,則被歸類為面積較小的零散棕地群。資料來源:「增闢土地 你我抉擇」,土地供應專責小組,2018年4月,第37頁;「未來土地發展真實選項」,本土研究社,2018年5月,第12頁。
9 同7,第1頁。
10 同7,附件B。
11 同7,第7頁。
12 「資料摘要:橫洲公共房屋發展計劃」,立法會秘書處資料研究組,2016年11月,第1和4頁。
13 「政府指橫洲僅20多間構築物 朱凱廸轟誤導城規會」。取自蘋果新聞網站:https://hk.news.appledaily.com/local/realtime/article/20170303/56380755,最後更新日期2017年3月3日;〈房署:橫洲首期發展料影響180戶〉,《大公報》,2017年3月4日,A17頁。
14 「元朗南房屋用地規劃及工程研究-勘查研究 環境影響評估報告」,規劃署與土木工程拓展署,2017年7月,第35至36頁。
15 「立法會環境事務委員會有關回收物料進出口管制的事宜」,立法會環境事務委員會,立法會CB(1)1054/15-16(02)號文件,2016年6月27日,第3頁
16 「香港成電子垃圾轉運中心 新界拆解場污染環境」。取自綠色和平網站:http://www.greenpeace.org/hk/news/stories/toxics/2005/03/127723/,2005年3月28日。
17 「工務小組委員會有關工務計劃和以非經常資助金進行的工程計劃的建議」,財經事務及庫務局,立法會FCR(2015-16)35號文件,2015年12月4日,第1至2頁。
18 同14,第35至36頁。
19 同14,第35至36頁。
20 「徵用和清理船廠用地」,香港審計署,2003年10月18日,第iv頁。
21 「政府就工務小組委員會委員於2018年3月28日會議上的提問提供補充資料」,工務小組委員會,立法會PWSC166/17-18(01)號文件,2018年4月11日,附件1。
22 「土地重整及執管」。取自2017年施政報告網站:https://www.policyaddress.gov.hk/jan2017/chi/p120.html,最後更新日期2017年1月18日。
23 註:智經曾向環保署查詢現行土地污染政策與2008年的立法會文件所述,期間有否不同,對方口頭回覆指該份文件仍然適用以理解今天當局的土地污染政策。資料來源:「土地污染政策資料文件」,立法會環境事務委員會,立法會CB(1)474/08-09(01)號文件,2008年12月。
24 "What is Superfund?," EPA, https://www.epa.gov/superfund/what-superfund, accessed May 18, 2018.
25 同24。
26 "Superfund Enforcement," EPA, https://www.epa.gov/enforcement/superfund-enforcement, accessed May 18, 2018.
27 "Superfund Liability," EPA, https://www.epa.gov/enforcement/superfund-liability, accessed May 18, 2018.
28 "Unique Parties and Superfund Liability," EPA, https://www.epa.gov/enforcement/unique-parties-and-superfund-liability, accessed July 24, 2018.
29 "Superfund: CERCLA Overview," EPA, https://www.epa.gov/superfund/superfund-cercla-overview, accessed May 18, 2018.
30 Vania Paccagnan and Margherita Turvani, "The reuse of urban brownfields in Europe: a law and economics analysis," Paper accepted to the 3rd SIDE Conference, November 9-10, 2007, p.2.
31 同30,第2頁。
32 同30,第18至19頁。
33 同30,第20頁。
34 同30,第21頁。