時事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-08-21 | 《經濟日報》

借民間之力分流公營房屋需要 可行嗎?



根據差餉物業估價署最新公布,今年6月的私人住宅租金指數,按月上升了1.2%,為去年6月以來最大的單月升幅。其中,實用面積少於40平方米的單位,指數升幅更是創下六年新高。[1]另一方面,公屋下月起亦會加租10%,平均上調幅度約為188元。[2]

對於生活捉襟見肘的基層市民而言,加租肯定不算好消息,還幸公屋加租有「封頂」安排,是次調整,總算低於公屋租戶的家庭每月平均收入升幅。[3]不過,那些未「上樓」的基層市民,近年卻因為收入無法追上租金上漲[4],生活負擔日益加重。

「有公屋」與「冇公屋」的住屋負擔差距不斷擴闊,輪候公屋的時間也愈來愈長。截至2018年3月底,一般申請的平均輪候時間已達到5.1年[5],創2000年以來新高。[6]

加快興建公屋,固然有助基層紓困。問題是公屋興建速度再快,要在短期內大幅增加供應,近乎不可能。在此情況下,進一步借民間之力分流公屋需要,是否可行?

公屋加租有封頂 拉闊公屋私樓租收比差距

根據《房屋條例》,公屋每次加租的上限為10%,而且兩年才會進行一次檢討[7],因此租戶因房租上漲而影響生活質素的機會,不會太大。從房委會文件中可見,自2012年起的四次租金檢討中,公屋租戶的收入增幅都多於10%。[8]但由於「封頂」安排,公屋租戶的整體收入從2007至2017年間,增加了88%,遠多於公屋租金的53.3%累計升幅。[9]

另根據統計處數據,公屋住戶租金中位數,由2006年的1,390元,增至2016年的1,500元,同期的租金與收入比例中位數(租收比中位數),則從13.5%降至9.3%。但同一時期,私人住宅租戶租金中位數,卻由5,100元大增至10,000元,其租收比中位數亦由25.2%升至30.7%。[10]

以上只是整體中位數,香港有部分人的租金負擔,其實更重。例如,根據2016年的一項研究,居住在不適切房屋(包括板房、天台屋、寮屋、劏房以及工商廈等非住宅用途處所)的基層租戶,租收比中位數便達到四成。[11]同年另一份由明愛基層組織發展計劃進行的調查更顯示,有兩成受訪的基層家庭需要將一半入息用作租金。[12]

「光屋」「光房」 為基層提供更多選擇 唯規模有限

私樓租金負擔沉重,政府除了興建公屋,亦有透過不同措施為基層紓困。例如關愛基金的「為租住私人樓宇的綜合社會保障援助住戶提供津貼」項目,就為租住私人樓宇而符合資格租住的綜援受助人,提供一次過津貼,以紓緩他們的經濟壓力。[13]此外,如「光房」及「光屋」等由民間主導的過渡性房屋計劃[14],則以租戶的負擔能力和其他因素釐定租金。

雖然以上做法有助紓緩基層的住屋壓力[15],不過目前計劃受惠人數始終有限,尚有很大發展空間。舉例而言,「深井光屋」只能提供約40個單位[16],相對正在捱貴租的基層而言,仍是杯水車薪。

民間力量不容忽視 善用更有額外好處?

話雖如此,社會不應因此而忽略民間力量解決住屋問題的潛力。政府近年亦積極發掘各種可能性。去年施政報告就提到,本屆政府會以破格思維,協助和促成各項由民間主導和推行的短期措施,增加過渡性住屋供應,包括善用政府閒置建築物,以推出如「光屋」項目的租住單位。[17]

善用民間力量,除了可以幫助正在輪候公屋的住戶,對政府亦有其他好處。近日政府通過三項新措施,包括開徵一手樓空置稅、將九幅私人住宅用地改建公營房屋,以及將居屋、綠置居定價與市價脫鈎。[18]這些大改動,雖然顯示了政府希望解決居住問題的決心,財政上是否可行,卻令人擔心。

香港房屋協會(房協)主席鄔滿海早前指出,一旦房協也要按新機制出售資助房屋,預料要蝕賣單位,其中市區每個單位會蝕100萬元,新界單位則會虧蝕50萬元。[19]與此同時,香港房屋委員會(房委會)在2018至2019年度租住房屋運作帳目的赤字,預計約為11億元。即使在2018年9月起,公屋租金可上調10%,帳目依然預計會有赤字0.5億元。[20]

要在公共財政可持續負擔的範圍內滿足市民住屋需要,如何進一步借用民間力量,是一個值得思考的課題。在這方面,社會或可從美國的做法中得到啟示。

美國公營房屋制度 以可負擔租金與收入比為界線

雖然香港與美國的社會背景大為不同,但談到協助基層解決住屋問題,卻有一些可比之處。例如「光屋」和「光房」釐定租金的做法,便與美國租住房屋的資助政策相似。在當地,租金與收入比例是傳統上的政策指標──住屋開支超過家庭收入30%,會被視為住屋開支負擔過重[21]──政府會據此釐定公營房屋租金,並推出多種形式的公營房屋政策。

美國主要有三種租金援助計劃,分別是公營房屋、以項目為基礎的租金援助計劃(Project-based rental assistance, PBRA)以及租屋劵(Housing Choice Voucher Program)。當地的公營房屋為210萬個低收入人士提供居所。大部分公營房屋租戶需要繳交他們收入的三成或至少50美元作為月租。[22]

要符合申請公營房屋的資格,申請家庭必須是「低收入家庭」,即收入不超過當地入息中位數(Area Median Income)的八成。而每年成功申請的家庭中,有四成是「極低收入」,即收入較美國的貧窮線低,或不超過當地入息中位數的三成。[23]

公私營發展公營房屋 能增可用房屋數目?

至於PBRA,則是以項目為本,由美國住房及城市發展部(HUD)與私人發展商簽訂20年期的租賃合約,私人發展商再將項目中的全部或部分單位出租予合資格家庭。[24]這些私人發展商大部分是牟利組織,亦有不少非牟利團體。租金同樣根據租戶的收入決定,他們需繳交收入的三成或至少25美元作為月租。美國國會每年會批出資金,用以補貼餘下所需的租金[25],以及填補其他實際營運開支。[26]

每個PBRA發展計劃的總單位數目,必須有四成供「極低收入」家庭入住,其他單位則大部分都只限不及當地入息中位數一半的家庭入住。[27]

這兩種形式的租金援助計劃,保障了收入較低以及收入極低的家庭,能在負擔能力內租住合一定規格的房屋。而且,PBRA發展計劃亦包括私人業主,能變相減輕美國政府作為公營房屋提供者的壓力。

租屋劵讓家庭自由選擇地區 有助社會流動

美國的PBRA牽涉到私人發展商,將公私營合作帶到公營房屋政策中[28],分擔了美國政府自行興建公營房屋所需的成本。另一方面,美國亦有第三種計劃──租屋劵──令家庭可自由選擇地區居住。

租屋劵原理與租金津貼相似,低收入家庭可以使用租屋劵,在私人市場租住單位。計劃由聯邦政府資助,目前已有超過500萬人、220萬個低收入家庭參與計劃。為了確保最有需要的人能得到協助,政府規定75%新申請家庭必須「極低收入」,餘下的申請名額則留給「低收入家庭」。[29]

有需要家庭在拿到租屋劵後,可以在60天內尋覓居所,無論是留在原來租住的單位抑或找尋新單位租住,住屋機構都會先核實單位的質量及租金是否合理。同樣地,這些家庭必須先繳交收入的三成或至少50美元作為月租,餘下的金額由租屋劵「包底」至一個由住屋機構設置的上限。[30]

由於租屋劵在美國運行多年,已有不少研究分析此政策的成效。例如,研究發現租屋劵大幅減少了無家可歸的問題,同時令因無力負擔適當住房而需要寄養子女的父母數量削減一半以上,更減低兒童需要轉校或受家暴的機會。[31]

近年一個研究更發現,使用了租屋劵搬到較好社區的家庭,他們的小童在成年後,表現較留在極貧困社區的小童好。例如,他們的入學率較貧困社區家庭的孩子高32%,長大後收入亦多31%。[32]

有評論相信,租屋劵讓使用的家庭能自由選擇最符合他們需要的住屋地點。因此,他們都選擇住在相對有較多教育和經濟機會的地區。這些受助家庭往往更廣泛的分散居住在相對較低貧窮率的地區。一個2003年的研究發現,58.6%的租屋劵用家居住在貧窮率低於20%的社區,只有22.2%的人居住在貧窮率超過30%的社區。[33]

對政府而言,租屋劵亦有其好處。美國住房及城市發展部表示,由於租屋劵用於現有的住屋單位,因此與公營房屋計劃相比,成本更低。[34]

租屋劵亦有不足之處 但效果值得反思

美國的租屋劵,雖然看來好處多多,不過實際執行亦有問題。例如,有些租屋劵使用者無法找到肯接收租屋劵的出租單位;而且在一些社區(特別是較好的社區),價格適中的單位亦供不應求。[35]

此外,一旦租賃市場熾熱,空置率低企,租金亦會迅速上漲,這時租屋劵使用者就更難找到自己負擔到的居住單位。而由於計劃屬自願參與性質,一旦出租單位需求強勁,業主就不需再「自願」透過這類計劃出租單位。[36]值得注意的是,這種租屋劵可能會誘使業主加租,而且一經設立,會引來進一步的加碼,因此設計不能過於粗疏,需要深入研究利弊及長期後果。[37]

借助民間之力減輕基層住屋負擔,雖有潛力深化,但要付諸實行,需要考慮的地方也不少。在香港覓地建公屋需時、私人市場租金持續上揚的情況下,甚麼方案才能真正減輕基層市民住屋負擔?

1 「私人住宅─各類單位售價指數(全港) (自1979年起)」。取自差餉物業估價署網站:https://www.rvd.gov.hk/doc/en/statistics/his_data_4.xls,最後更新日期2018年7月31日。
2 「2018公共租住房屋租金檢討結果」。取自香港政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201807/17/P2018071800831.htm,2018年7月17日。
3 同2。
4 「香港人口的房屋特徵」。取自2016中期人口統計網站:https://www.bycensus2016.gov.hk/data/snapshotPDF/Snapshot05.pdf,查詢日期2018年6月27日,第9頁。
5 「公屋申請數目和平均輪候時間」。取自香港房屋委員會網站:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prh-applications-average-waiting-time/index.html,最後更新日期2018年5月11日。
6 「公屋平均輪候時間達5.1年 創2000年以來新高」。取自香港電台網站:http://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1404505-20180630.htm,2018年6月30日。
7 香港法律第283章《房屋條例》第16A條,版本日期:2008年1月1日。
8 「香港房屋委員會資助房屋小組委員會議事備忘錄 2018公共租住房屋租金檢討」,香港房屋委員會資助房屋小組委員會,SHC 38/2018號文件,2018年7月5日,第2頁。
9 同8,第6頁。
10 同4,第9頁。
11 「關注基層住屋聯席就為非公屋、非綜援的低收入住戶提供的支援措施提交的意見書」,福利事務委員會,立法會CB(2)1024/16-17(03)號文件,2017年3月4日,第3頁。
12 「租住私樓基層人士住屋處境及需要調查報告書」,明愛基層組織發展計劃,2016年9月,第7頁。
13 「關愛基金『為租住私人樓宇的綜合社會保障援助住戶提供津貼』項目簡介」。取自社會福利署網站:https://www.swd.gov.hk/storage/asset/section/2541/tc/Re-launch_of_MRA_programme_in_2017_brief_final.pdf,最後更新日期2017年11月。
14 王潔恩,「林鄭月娥到訪深井光屋 與街坊吃火鍋開年 未來增過渡性房屋」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/社會新聞/162825,最後更新日期2018年2月25日。
15「常問問題」。取自要有光網站:https://www.lightbe.hk/faq.html#faq,查詢日期2018年7月27日。
16 同15。
17 《行政長官2017年施政報告》,2017年10月11日,第153段。
18「林鄭推房策三招效果兩極 新居屋$6,600呎 私樓價更瘋狂」。取自蘋果日報網站:https://hk.news.appledaily.com/local/daily/article/20180629/20434883,最後更新日期2018年6月29日。
19 「居屋或52折售 鄔滿海憂房協市區單位料蝕百萬」。取自香港經濟日報網站:https://topick.hket.com/article/2110360,最後更新日期:2018年7月7日。
20 「香港房屋委員會資助房屋小組委員會議事備忘錄 2018公共租住房屋租金檢討」,香港房屋委員會資助房屋小組委員會,SHC 38/2018號文件,2018年7月5日,第6頁。
21 Mary Schwartz and Ellen Wilson, "Who Can Afford To Live in a Home?:  A look at data from the 2006 American Community Survey," US Census Bureau, https://www.census.gov/housing/census/publications/who-can-afford.pdf, accessed June 25, 2018.
22 "Policy Basics: Public Housing," The Center on Budget and Policy Priorities, https://www.cbpp.org/research/policy-basics-public-housing, last modified November 15, 2017.
23 同21。
24 Jessie Cassella, "Understanding Project-Based Rental Assistance," National Housing Law Project, https://www.nhlp.org/wp-content/uploads/2018/03/Saving-HUD-Homes-2-FINAL.pdf, last modified March 22, 2018, p.9.
25 同24,第5頁。
26 "Policy Basics: Section 8 Project-Based Rental Assistance," The Center on Budget and Policy Priorities, https://www.cbpp.org/research/housing/policy-basics-section-8-project-based-rental-assistance, last modified November 15, 2017.
27 同26。
28 "Project-Based Rental Assistance," National Housing Trust, http://nlihc.org/sites/default/files/Sec4.08_Project-Based-Rental-Assistance_2015.pdf, accessed July 24, 2018, p.1.
29 "Policy Basics: The Housing Choice Voucher Program," Center on Budget and Policy Priorities, https://www.cbpp.org/research/housing/policy-basics-the-housing-choice-voucher-program, last modified May 3, 2017.
30 同29。
31 Barbara Sard, "The Future of Housing in America: A Better Way to Increase Efficiencies for Housing Vouchers and Create Upward Economic Mobility," Center on Budget and Policy Priorities, https://www.cbpp.org/housing/the-future-of-housing-in-america-a-better-way-to-increase-efficiencies-for-housing-vouchers#_ftn1, last modified September 21, 2016.
32 同31。
33 Margery Austin Turner, "Strengths and Weaknesses of the Housing Voucher Program," Urban Institute, https://www.urban.org/sites/default/files/publication/64536/900635-Strengths-and-Weaknesses-of-the-Housing-Voucher-Program.pdf, last modified June 17, 2003.
34 同33。
35 同33。
36 同33。
37 張炳良,《不能迴避的現實:回顧任局長五年的房屋政策》(香港:中華書局,2018年),第159至160頁。