時事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-08-17 | 《明報》

土地大思考系列:重置貨櫃碼頭 概念可成真?



土地大辯論開展多月以來,鎂光燈都集中在棕地發展、私人農地以及填海等短中長期選項上,較少探討包括重置葵青貨櫃碼頭的概念性選項。[1]但其實在各個選項中,重置碼頭對香港的影響尤其深遠,因與它相關的貿易及物流業,是對本地生產總值貢獻最多的行業,養活近五分之一的就業人口。[2]

如此「牽一髮動全身」的選項,自然不能輕言落實,事先必須經過大型而深入的研究,並且取得相關持份者共識,因此方案被視為長遠概念性選項[3],份屬合理。

當然,重置運行多年的貨櫃碼頭,並非史無前例。新加坡目前正進行重置工程,香港過去亦就擴建貨櫃碼頭進行可行性研究,藉着梳理鄰近地方的做法以及過去的研究文件,配合香港的發展藍圖,相信即使是概念性選項,仍有不少思考的空間。

重置挑戰多 最終或需填海造地

重置葵涌貨櫃碼頭可騰出約380公頃土地,也為提升碼頭運作效率及升級基建設施帶來契機。儘管如此,諮詢文件提到,重置除了面對發展成本等費用問題外,也要解決其他挑戰,例如,政府需要與土地業權人就方案達成共識以及確保新舊碼頭能無縫交接等。[4]

不過,在為碼頭覓到合適位置前,上述挑戰都言之過早。土地供應專責小組列出了新港口的先決條件,包括,以國際港口規劃標準,每個泊位提供 25公頃的貨櫃堆場以支持碼頭作業;新位置水深必須在圖表基準線以下至少17.5米,令大型船舶能停泊;根據現今貨櫃船的大小,泊位長度不得少於 400 米;航道要有足夠水深等等。[5]

此外,土地供應專責小組亦指出,在重置前需預測港口貨運量,以決定新位置、泊位數量以及未來是否需要擴建。而且,新港口須緊密連接本港的主要區域,包括連接本港相關策略性海陸運輸網絡。[6]由於用地面積需求較大,諮詢文件提及,很大可能要填海以進行重置。[7]

新加坡曾多次填海 重置及擴建碼頭

實際上,常被用作例子的新加坡重置碼頭計劃,亦包括填海工程。新加坡總理李顯龍在2013年公布,會在2027年以前,將新加坡南方的丹戎巴葛貨櫃碼頭(Tanjong Pagar Terminal)等數個城市港口搬遷至新加坡西部的大士港(Tuas)。[8]

資料來源:新加坡政府文件

大士港碼頭重置計劃分為四期,並由2021年開始分段投入運作。目前項目所需的填海工程已經完成四成,預計到2020年,第一期計劃竣工時,所有碼頭所需的填海工程亦將完工。[9]

整項工程預計會在2040年完工[10],因此位於南方的巴西班讓碼頭(Pasir Panjang)將在2040年或以前遷至大士港。[11]整個新碼頭大小將會是新加坡新市鎮宏茂橋面積的兩倍,即約28平方公里,而其貨櫃吞吐量也會較2017年大增一倍,能每年處理6,500萬個標準箱。新碼頭建成後,數個舊貨櫃碼頭會釋出1,000公頃土地,政府會將之再規劃成海濱商業和住宅區。[12]

新加坡經驗證明 計劃決策經年

這個規模宏大的大士港碼頭工程,並不是新加坡第一次填海而造的碼頭。丹戎巴葛貨櫃碼頭在過去數十年間亦曾擴建。早在1980年代,新加坡政府預計碼頭吞吐量將會在90年代左右飽和,因此以四年時間,擴建碼頭對面的布拉尼島(Pulau Brani)作集裝箱碼頭。[13]

與此同時,新加坡政府開始覓地安置這些位於城市中心的碼頭。當時新碼頭的選址有兩個,分別是巴西班讓和大士港。新加坡在準備1991年發表的50年發展藍圖時,打算將巴西班讓發展為優質住宅區,並將新碼頭選址列在大士港,不過業界認為巴西班讓與當時已在運作的碼頭相鄰,而且有避風港水域,故傾向在該處建新碼頭。最後,政府決定在巴西班讓分階段建造碼頭,主體項目在2010年完工。[14]

數數手指,在1992年政府宣佈興建巴西班讓碼頭,到主體項目在2010年碼頭完工[15],整個過程足足用了18年,約兩代人的時間進行。計劃之長,亦非始料不及,不過,新加坡政府在新碼頭剛完成時,已著手覓地規劃未來的擴建及重置計劃,可見這類建築工程需長遠規劃,亦要不時檢討,並就行業發展調整計劃,以免錯失增長良機。

新加坡給香港的另一堂課

除了規劃經年,擴建或重置碼頭都需要填海工程外,新加坡的經驗亦叫我們要留意選址。巴西班讓碼頭在2040年正式退場時,僅運作約30年。此外,在巴西班讓碼頭完工的2010年,新加坡經濟策略委員會已提倡要研究在大士港建設一個合併港口的可行性。[16]

去年底,當被問到政府應否在90年代初就選址大士港作新碼頭時,新加坡市區重建局主席表示,早年的考慮因素,包括預計的吞吐量、到搬遷成本以至營運成本等,都與現在不同。他更提到,如果在90年代初將碼頭搬遷到大士港,新加坡可能會沒現在這樣高的競爭力。[17]

以上說法或有其道理,畢竟不同年代有不同需要,今日未必是最好的選址,十年或二十年後再看,可能發現另一片天地。

青衣西南早作選址研究 唯交通問題成隱憂

類似新加坡擴建碼頭的研究,香港在過去亦有進行。早在2002年年中,政府就展開《二零二零年港口發展策略檢討》,為本港港口制定未來可持續發展的競爭策略和總綱計劃,並建議對青衣西南和大嶼山西北為擴建碼頭的潛在選址,作進一步研究。[18]隨後,由於大嶼山西北選址有潛在生態環境問題,因此政府決定優先研究青衣西南選址作為新貨櫃碼頭的可行性。[19]

資料來源:土木工程拓展署

2014年,政府公布「香港港口發展策略2030研究」(「2030研究」)及「青衣西南部十號貨櫃碼頭初步可行性研究」(「可行性研究」)。[20]其中「可行性研究」指,青衣西南選址的好處,是可以與現有的葵涌及青衣貨櫃碼頭和相關設施產生良好的協同效應,無須與葵青貨櫃碼頭分開運作,而且所需的填海範圍小,亦能更好利用現有的運輸基礎設施。[21]

不過,根據研究,青衣西南部選址亦有陸上及海上交通問題。例如,汀九橋和青馬大橋這兩條策略性道路的長遠潛在交通容量問題,而西部海港亦有多種潛在海上交通風險,包括發生碰撞和觸碰,以及出入碼頭時交通受阻的可能。[22]

回顧另一選址 能配合發展東大嶼都會?

短短數年,香港大環境未有太大變化,不過當時的研究是以擴建碼頭為出發點。假若社會將焦點放於重置碼頭這個選項時,上述「可行性研究」報告中提到的選址好處,則未必全部適用。例如,協同效應的重要性將相應調低,填海範圍亦未必如擴建碼頭般小。[23]而且,近年多個大型基建陸續落成,也為重置碼頭的討論帶來不同的切入點,例如考慮當時未有研究的大嶼山西北選址。

撇除技術考慮,選址大嶼山西北,對香港物流業的未來發展有其可取之處。以陸路拖運成本為例,「2030研究」中提到,由於以貨車運輸貨物至香港港口涉及的距離較長,因此陸路拖運成本高昂,一直是香港港口與其他華南地區港口對比下,較為不利的條件。[24]該研究亦有提到,港珠澳大橋啟用後,可減低珠江三角洲西部與香港港口之間貨物的陸路拖運成本,並縮短運輸時間。[25]

資料來源:港珠澳大橋香港相關工程網站

由於連接港珠澳大橋主橋至香港口岸的接線,位於香港國際機場東北部海域[26],而且東大嶼將會是香港的長遠策略增長區及第三個核心商業區,未來發展潛力巨大。[27]故此,選址大嶼山西北,既有望避免選址青衣西南的海陸交通問題,看來亦配合香港發展方向。

不過,大嶼山西北是否適合的選址,仍有眾多現實考慮。大型工程對周邊生態環境的潛在影響,是其中之一。新加坡填海時,就嘗試透過工程技術和一些保存沿岸海洋生物的措施,希望能減輕碼頭搬遷工程對生態環境的破壞。

例如,擴建巴西班讓碼頭時,新加坡政府採用了來自陸上工程的挖掘土替代砂粒進行填海,亦搬移了鄰近填海位置的自然保護區中的珊瑚,更棄用傳統的打樁方法,轉用沉箱建造海堤和碼頭結構。[28]

租約期滿 是重置碼頭的契機?

除了填海技術,地契到期的問題亦是眾多現實考慮中,甚為重要的一項。新加坡重置碼頭計劃,就有將舊碼頭的租約限期納入考慮。其中丹戎巴葛碼頭的租約將會在2027年完結,剛好趕上與新碼頭交接之餘[29],更可免去處理提前完約的業權問題。[30]將此情況放於香港,2047年土地契約期滿[31],會否也是落實這個概念性建議的契機?

決定是否重置貨櫃碼頭,需要考慮的現實問題還有很多,不能期望政府能在短時間內盡數處理。幸而,現時距離2047年還有29載,社會尚有空間及時間作好規劃。

但另一方面,香港社會也不宜大歎慢板,因為觀乎新加坡經驗,重置碼頭從計劃到完成,或需時數以十年。故此社會宜及早就此選項進行充分討論,以便政府作出整全規劃,維持香港長遠競爭力的同時,善用土地資源。

1 《增闢土地 你我抉擇》,土地供應專責小組,2018年4月,第72至73頁。
2 「香港經濟的四個主要行業及其他選定行業」,《香港統計月刊》,2018年5月15日。
3 同1,第73頁。
4 同1,第72至73頁。
5 「重置葵青貨櫃碼頭及碼頭上蓋發展」,土地供應專責小組,文件第09/2017號,2017年11月16日,第4頁。
6 同5。
7 同1,第73頁。
8 Jacqueline Woo, "Tanjong Pagar Terminal cleared ahead of schedule," The Straits Times, August 14, 2017, https://www.straitstimes.com/business/tanjong-pagar-terminal-cleared-ahead-of-schedule; Reichen Siew, "The great port relocation in Singapore," The ASEAN Post, https://theaseanpost.com/article/great-port-relocation-singapore, last modified September 26, 2017.
9 Derrick A Paulo and Daniel Heng, "Why Singapore needs Tuas mega port to keep ruling the seas," Channel NewsAsia, https://www.channelnewsasia.com/news/cnainsider/singapore-needs-tuas-mega-port-maritime-trade-automated-9934474, last modified February 7, 2018; Reichen Siew, "The great port relocation in Singapore," The ASEAN Post, https://theaseanpost.com/article/great-port-relocation-singapore, last modified September 26, 2017.
10 Reichen Siew, "The great port relocation in Singapore," The ASEAN Post, https://theaseanpost.com/article/great-port-relocation-singapore, last modified September 26, 2017.
11 Joshua Lee, "Tuas mega port built on reclaimed land from digging MRT tunnels underground," Mothership, https://mothership.sg/2018/02/new-tuas-mega-port/, last modified February 10, 2018.
12 同10。
13 Kai Yeng Wong, "Singapore, a port city : the case of port development and its impact on the city," (paper presented at the 15th World Conference Cities and Ports, Rotterdam, Netherlands, October 5-7, 2009), p. 4.
14 同13,第4至6頁。
15 Royston Sim, "Keeping the ships sailing in - why the Tuas mega port matters," The Straits Times, December 10, 2017, https://www.straitstimes.com/singapore/keeping-the-ships-sailing-in-why-the-mega-port-matters.
16 同15。
17 同15。
18 「青衣西南部十號貨櫃碼頭初步可行性研究簡要報告(終稿)」,土木工程拓展署,2014年1月,第1頁。
19 同18。
20 「『香港港口發展策略2030研究』及『青衣西南部十號貨櫃碼頭初步可行性研究』結果公布」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201412/01/P201412010736.htm,最後更新日期2014年12月1日。
21 同18,第2頁。
22 同18,第68頁。
23 同18,第2頁。
24 《香港港口發展策略2030研究:行政摘要(中文譯本)》,運輸及房屋局,2014年10月,第1及18頁。
25 同24,第11頁。
26 「香港接線」。取自港珠澳大橋香港相關工程項目網站:http://hzmb.hk/tchi/about_overview_02.html,最後更新日期2018年7月24日。
27 「東大嶼都會:跨越2030年的規劃遠景與策略」,發展局,2016年10月,第2及3頁。
28 Audrey Tan, "Engineering feats at Pasir Panjang a model for Tuas," The Straits Times, October 28, 2016, https://www.straitstimes.com/singapore/engineering-feats-at-pasir-panjang-a-model-for-tuas.
29 同10。
30 同1,第73頁。
31 「立法會三題:營辦貨櫃碼頭」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/200104/04/0404296.htm,最後更新日期2001年4月4日。