時事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-08-20 | 《星島日報》

土地大思考系列:創造天空之城



在香港談及覓地發展,不少人可能會即時想到移山填海,或是改變既有土地的用途。這些做法在香港行之多年,有其可取之處,但前者要從無到有開天闢地,需動用大量社會資源,後者則衍生要另行覓地安置原有土地使用者的問題,皆容易惹起爭議。

或許有人會問,不大幅度改變土地現狀,是否就不能創造出更多空間?在「土地大辯論」中,土地供應專責小組提出在現有運輸基建設施及葵青貨櫃碼頭之上作上蓋發展[1],或許是其中一種回應。

創建「天空之城」既可以避免土地的原有用途受影響,又不如移山填海般勞師動眾,驟看是增加土地供應的理想之選。而且,外國多個在公路和鐵路之上再作發展的成功例子,不也證明此概念切實可行嗎?

表面看來,的確如此。不過,一如其他土地供應選項,這種造地方式也有限制,其對土地的原有用途,也未必全無影響。社會決定是否落實有關工程時,需要評估箇中利弊。

在基建上蓋發展,在香港並非新鮮事,在鐵路站上興建房屋,就是一例。[2]不過,要以同一塊土地滿足多種用途,絕非一加一等於二般簡單,一般都需要事先規劃。例如在運輸基建設施上方發展房屋時,香港一般會同步處理運輸基建設施和上蓋房屋發展的規劃、設計和建造工程,以更好地融合兩者的功能及減少複雜的介面問題。[3]以西鐵元朗站為例,在工程開展前就已被改劃為「綜合發展區」地帶,以便在車站上蓋作商業及住宅發展。[4]

基建上變出新空間 用途限制多

若無事先規劃,雖然技術上並非不可能,但規劃、設計及建造,均有更大掣肘,亦要考慮工程對運輸設施所造成的影響。[5]以在公路和鐵路上蓋發展為例,多數做法是在原有設施之上加設平台,以作其他用途。為承托平台的重量,公路或鐵路的兩側要有支撐物,例如牆壁。[6]而支撐物的分布情況和平台的跨度,會影響到平台這塊土地的用途。

按一份在2017年2月發表、就美國紐約火車停車及維修設施Sunnyside Yard,以及其附近路軌作上蓋發展的可行性研究[7],如兩側支撐物的相距較短、平台跨度較細,平台上面就能夠興建較高的建築物[8],而平台跨度愈大,上蓋建築物的可建樓層就愈少。[9]該研究又指出,當平台跨度愈大,為上蓋建築物提供支撐物的成本,也會愈高昂,故此在平台跨度超出115呎的地方,適宜用作馬路和休憩空間,設建築物則不可行或太昂貴。[10]

另外,受公路和鐵路的原有用途所限,支撐物的設置和平台的跨度也有特定要求。例如,由於鐵路路軌和兩旁的建築物要保持最短距離[11],故此路軌兩旁的支撐物不能太近;至於公路上,若然支撐平台的支柱會與公共道路及公路構築物非常接近,亦可能會影響道路使用者的視距,因此要按照視距的相關準則,設計支柱的位置。[12]如果難以在公路上興建平台的地基和支柱,平台就需要採用長跨距結構。[13]

即使只是將平台作為休憩空間,主事者也需要作出各種計算,以減輕平台的負荷。例如坐落在美國達拉斯一條公路之上的Klyde Warren Park[14],在項目開始時已經就花園未來重量進行計算,計算的因素包括考慮樹生長後的重量,以至裝備、泥土、遊人、雨水等帶來的負荷等。物料方面,平台又盡可能使用地工泡棉和較輕的充填物作填料,取代較重的泥土[15],為平台減去逾萬噸的負重。[16]

原有空間難免要同時改造

基建設施的原有構造,也可能需要為上蓋發展而改變。例如,在公路上加建平台,會令公路變成密封狀態,儼如一條隧道,需要在消防、通風、燈光等多方面配合[17],包括裝設通風系統來處理車輛排出的廢氣,而被平台覆蓋上方的公路距離愈長,就可能愈需要通風系統。[18]

改造自然涉及成本,如Klyde Warren Park的建造,就令下面的公路變成一條1,200呎長的隧道。為滿足消防要求,當局需要另外投入約150萬美元,加設1.5吋的防火層以及在「隧道」加裝花灑和28個抽風扇。[19]

成本效益不一 選址要小心

與成本相關的,還包括選址。美國波士頓市長曾委託研究小組就當地一條公路Massachusetts Turnpike上面的空間使用權進行研究[20],根據研究報告,在公路上搭建平台以作發展,相較在平地發展,成本差距可大可小,小至每平方呎低於250美元,大至每平方呎高於700美元。[21]這還未計及當地的公路營運機構表示要收取借出公路上空發展權的費用。[22]

不難想像,較諸在平地,公路上方平台所做出的項目必須有更大發展規模,或者要在價值較高的地段,才具成本效益,吸引投資。這個看法亦可以從波士頓的經歷印證,研究小組報告指出,過往當地有關公路上空的私人發展計劃,多數圍繞鄰近地區土地價值較高的那些公路地段。[23]

太「離地」會與社區割裂

另一個與選址有關的因素,是公路和鐵路之上建造平台後與周邊地區的契合度。如果公路、鐵路是在地平線下,高架平台搭建後,平台的高度就會與隔鄰地方相近。外地在鐵路或公路之上建造的平台,不少都是屬於這一類,包括一個計劃在美國華盛頓395號州際公路部分路段上方創造出220萬平方呎的辦公室、零售及住宅空間的項目[24],以及前面提及的美國達拉斯Klyde Warren Park。[25]另外,紐約市規劃部門一個有關適合在公路和鐵路上建造平台「造地」的資料庫,所收錄的鐵路和公路,也只是一些在地平線以下、並且低得能夠讓日後興建的平台與地面處於相若水平。[26]

當然,在半空中的路段上興建平台,並非不可能,只是由於較為「離地」,需顧及的因素也更多。以位於新油麻地避風塘旁、以高架公路接駁西九龍公路、佔地約10公頃的油麻地交匯處為例[27],按發展局資料,道路交匯處路面本身於主水平基準以上約18米,而路面交通又需要約7米的淨空高度。在這之上建造的平台,已經頗為「離地」,而若然是作住宅上蓋發展,發展局指出擬議平台高度預計會高於現有地面約30米。[28]平台與鄰地高度有差異,既可能影響到平台與周邊地區的連結,例如車輛如何進出平台空間[29],也可能影響社區的景觀及通風。[30]

用途增加了 社區不一定得益

另外,在基建設施上蓋發展,表面優點之一是可保留土地的原有用途。但要在施工期間完全不影響土地原有用途,卻有難度。例如英國史丹福橋球場擴建,由於涉及北面及東面的鐵路[31],而日間鐵路需要運行,因此只能在晚間施工。[32]這一方面意味施工時間會較長,另一方面相關的環境評估報告亦指出,在晚間打樁及運送物資,會對附近街道及民居造成影響,需要措施紓緩,例如裝設隔音屏等。[33]

美國華盛頓395號州際公路的上蓋平台,發展商亦曾提出要求,想將部分公路封閉15至18個月,稱能夠令工程時間減半,又謂如不封路,工程至少需時三年,而且要在晚間進行聲浪甚大的工程。然而,相關路段每天行車多達九萬架次,封路建議惹來會嚴重影響當地交通的關注。[34]對香港這個繁忙都市而言,長期封閉或者局部封閉主要公路對上班、上學的市民會帶來甚麼影響,需慎重考慮。

至於在貨櫃碼頭作上蓋發展,香港政府當局曾指要在不影響碼頭運作的情況下,騰出足夠空間進行所需地基及建造工程,非常不容易,有需要研究短暫遷移部分碼頭運作的可行性及成本。[35]香港的貿易及物流產業會否因為貨櫃碼頭運作受阻,而受到深遠的損害,需要小心評估。

即使工程順利完成,也不代表可以安枕無憂。因為道路的原有使用者,可能將要面對更多的使用限制。發展局指出,已被覆蓋的運輸基礎設施,可能需要禁止運載高燃燒負荷的車輛(例如危險品貨車)使用。[36]假如在主要公路上例如西九龍公路施加這類限制[37],恐怕會對運輸業帶來不少影響。

至於與鐵路及公路為鄰的居民,所受影響亦有好有壞。紐約的規劃部門指出,在公路上加建平台能夠減少鄰近社區的噪音水平。[38]在香港,藍田匯景花園正是有一條261米長的跨越式平台遮蓋行車道,減少來自鯉魚門道和觀塘繞道的噪音。[39]

但另一方面,上蓋發展帶來的新用途,也可能為鄰近居民帶來新的滋擾。史丹福橋球場的擴建計劃便遭受附近社區反對,擔心要在將來的球賽日承受球迷的噪音及滋擾。[40]回到香港,政府也曾提及貨櫃碼頭上的住宅發展項目,將會大幅增加早上及黃昏繁忙時間的交通負荷,有需要檢視連接葵青貨櫃碼頭主要道路的容量。此外,當局預計發展大型住宅項目後現時鐵路網絡將會超載,需要檢討鐵路服務需求,包括探討擴建和改裝鄰近的車站,以應付服務需求。[41]

綜上所述,創造「天空之城」,願景美好,也有海外案例可援。但具體上如何做、成本多大、面對甚麼限制,是社會需要深思熟慮的地方。「離地」的工程,落實時終究要腳踏實地。

1 「增闢土地 你我抉擇」,土地供應專責小組,2018年4月,第70和72頁。
2 「立法會六題:港鐵公司物業發展」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201204/25/P201204250286.htm,最後更新日期2012年4月25日。
3 同1,第70頁。
4 「元朗分區計劃大綱核准圖修訂」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/199809/04/0904131.htm,最後更新日期1998年9月4日;「西鐵工程即將開展」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/199809/15/0915097.htm,最後更新日期1998年9月15日。
5 同1,第70頁。
6 "Inventory Of Decking Opportunities Over Transportation Properties: Cover, Foreword & Executive Summary," City of New York Department of City Planning, September 2008, p. 29; Katherine Smale, "The technical lowdown on Chelsea's new stadium," New Civil Engineer, https://www.newcivilengineer.com/latest/the-technical-lowdown-on-chelseas-new-stadium/10017981.article, last modified March 7, 2017; "Sunnyside Yard Feasibility Study," New York City Economic Development Corporation, City of New York, February 2017, p. 71.
7 "Sunnyside Yard Feasibility Study," New York City Economic Development Corporation, City of New York, February 2017, pp. 2 and 6.
8 同7,第9、73、74和185頁。
9 同7,第74頁。
10 同7,第72頁。
11 同7,第67頁。
12 「土地供應專責小組運輸基礎設施上蓋房屋發展」,土地供應專責小組第04/2018號文件,2018年2月,第5頁。
13 同12,第6頁。
14 "About the Park," Klyde Warren Park, https://www.klydewarrenpark.org/About-the-Park/index.html, accessed May 31, 2018; Karen Nielsen, "How Klyde Warren Park Was Built," D Magazine, https://www.dmagazine.com/publications/d-magazine/2012/special-report-the-park/how-klyde-warren-park-was-built, accessed May 30, 2018; "Park Map," Klyde Warren Park, https://www.klydewarrenpark.org/Park-Map/index.html, accessed May 31, 2018.
15 以每立方呎重量計,地工泡棉是1.8磅、較輕的充填物是65磅,而一般泥土則重120磅。資料來源:Karen Nielsen, "How Klyde Warren Park Was Built," D Magazine, https://www.dmagazine.com/publications/d-magazine/2012/special-report-the-park/how-klyde-warren-park-was-built, accessed May 30, 2018.
16 Karen Nielsen, "How Klyde Warren Park Was Built," D Magazine, https://www.dmagazine.com/publications/d-magazine/2012/special-report-the-park/how-klyde-warren-park-was-built, accessed May 30, 2018.
17 "Inventory Of Decking Opportunities Over Transportation Properties: Cover, Foreword & Executive Summary," City of New York Department of City Planning, September 2008, pp. 29 and 30.
18 同17。
19 同16。
20 Thomas M. Meino, Mark Maloney, "A Civic Vision For Turnpike Air Rights In Boston," June 2000, Boston Redevelopment Authority, p. 1; "MassDOT Turnpike Air Rights Parcels 12 – 15 Citizen's Advisory Committee (CAC)," Boston Planning & Development Agency, http://www.bostonplans.org/planning/planning-initiatives/massdot-turnpike-air-rights-parcels-12-15, accessed May 31, 2018.
21 Thomas M. Meino, Mark Maloney, "A Civic Vision For Turnpike Air Rights In Boston," June 2000, Boston Redevelopment Authority, pp. 5, 29 and 30.
22 同21,第5和30頁。
23 同21,第30頁。
24 Luz Lazo and Jonathan O'Connell, "Developer wants portion of I-395 in D.C. shut down to expedite construction project," The Washington Post, December 4, 2014, https://www.washingtonpost.com/local/trafficandcommuting/developer-wants-portion-of-i-395-in-dc-shut-down-to-expedite-construction-project/2014/12/04/305c1294-7a49-11e4-9a27-6fdbc612bff8_story.html?noredirect=on&utm_term=.a6adb036542c.
25 同16。
26 同17,第16至17頁。
27 「土地供應專責小組運輸基礎設施上蓋房屋發展」,發展局,2018年2月,第1和7頁;「街道命名 — 九龍:油麻地交匯處」。取自地政總署測繪處網站:https://www.landsd.gov.hk/mapping/en/street_name/gnplan/2017/SNP-KRM00094.pdf,最後更新日期2017年3月10日。
28 同12,第8頁。
29 同17,第12頁。
30 同12,第8頁。
31 "2015/05050/FUL Committee Report," Hammersmith & Fulham Council, http://public-access.lbhf.gov.uk/online-applications/files/A603D13FCC7E9C99715BB311425ADE5B/pdf/2015_05050_FUL-COMMITTEE_REPORT-1853449.pdf, last modified April 4, 2017, pp. 64, 77 and 78.
32 同31,第269頁。
33 同31,第269頁。
34 同24。
35 「土地供應專責小組重置葵青貨櫃碼頭及碼頭上蓋發展」,土地供應專責小組第09/2017號文件,2017年11月14日,第7頁。
36 同12,第4頁。
37 同12,第9頁。
38 同17,第27頁。
39 「藍田匯景花園」。取自環境保護署網站:https://www.epd.gov.hk/epd/Innovative/greeny/trad/content/sceneway-garden-lam-tin.html,查詢日期2018年5月31日。
40 同31,第118頁。
41 同35,第8至9頁。