時事分析 | 社會流動及福祉 | 2018-08-23 | 《經濟日報》

BB來了 香港需要更多社區保姆?



勞工及福利局局長羅致光早前發表網誌,指香港生育率在撇除「單非」嬰兒後,「可能是世界上最低」,又提到未來政策重點是減輕夫妻育兒的壓力。[1]事實上,政府早在2016年就委託香港大學進行「幼兒照顧服務的長遠發展研究」(「長遠研究」)[2],相關報告預計下月底公布[3],隨着報告出爐,相信社會上將有更多關於幼兒照顧服務的討論,有助營造有利生育的大環境。

智經曾於2015年發表研究報告,分析了香港幼兒服務在當時的供應情況及不足之處。[4]數年過去,其間政府投放了不少資源,支援有需要家庭照顧幼兒,當中有哪些服務尚有完善空間,在「長遠研究」發表前,不妨略作檢視。

政府投放更多資源支援幼兒照顧服務

「長遠研究」目的為檢討日間幼兒照顧服務的理念、政策方針、運作模式和服務定位,以助政府調整幼兒照顧服務的理念、定位及政策方針,並為幼兒中心服務名額制訂規劃參數,以應付需求。[5]

在過去三個財政年度,政府投放在各種幼兒照顧服務的資源有增無減。其中資助獨立幼兒中心的開支,由2015/16年度的680萬元,增至2017/18年的1,630萬元,增幅達1.4倍;鄰里支援幼兒照顧計劃在同期亦由3,130萬元,增加28%至4,010萬元。[6]

幼兒中心名額與幼兒數目比例變化不大

為三歲以下兒童提供照顧服務的幼兒中心名額(包括資助、非牟利或私營獨立幼兒中心,以及附設於幼稚園的幼兒中心),近年亦有遞增,由2015/16年度的29,478個,增至2017/18年度的32,911個,增幅達11.6%。[7]

雖然幼兒中心名額多了,不過由於三歲以下兒童數目亦見增長[8],整體來說各區幼兒數目與幼兒中心名額的比例,多年來變化不算太大,唯部分地區仍出現了令人擔心的變化。

智經在2015年發表的研究報告中指出,在2013/14年度,零至兩歲以下群組中,幼兒中心名額對比幼兒人口比例最懸殊的三個社會福利署(社署)行政區,是黃大仙及西貢、觀塘和大埔及北區,分別為1:155、1:122以及1:116;而兩至三歲以下群組,則以深水埗及元朗比例最不理想,兩者比例均為1:4。[9]

更多區域比例超過1:100 情況值得關注

根據社署數據,到了2016/17年度,對比零至兩歲以下群組的人口及幼兒中心名額,可見表現最不理想的,依舊是黃大仙及西貢、觀塘和大埔及北區,比例分別是1:170、1:134以及1:128。[10]

除此之外,深水埗和沙田的比例,亦已突破1:100,分別為1:105及1:106,而荃灣及葵青亦接近一百大關,比例為1:99。至於兩至三歲以下群組的人口及幼兒中心名額比例,則與三年前相若,以深水埗及元朗比例最不理想,兩者比例均為1:4。[11]

政府再添中心名額 家長亦需其他選擇

不過上述變化不一定反映未來趨勢,因為由2018/19年度起,社署會分階段在北區、觀塘區、葵青區和沙田區增加共約300個資助獨立幼兒中心名額,供三歲以下幼兒使用。[12]

其中,社署計劃在2018/19年度,在北區增加56個兩歲或以下幼兒名額,又在觀塘區增加64個兩歲或以下幼兒名額及28個兩至三歲以下幼兒名額。另外,社署亦會在2019/20年度,在沙田區增加72個兩歲以下幼兒名額及28個兩至三歲以下幼兒名額[13],對於這幾個區的家長而言,相信是不錯的消息。當然,對於黃大仙及西貢、深水埗和荃灣及葵青這數區的家長而言,新增的名額仍可能會有「遠水不能救近火」之感。

各區幼兒人口多變化 照顧服務需保持彈性

另一方面,決定是否增加區內名額,不能單看過往數字,未來幼兒人口的變化,同樣可能是影響政府選擇在不同區域增加名額的因素。

以規劃署今年6月公布的人口分布推算為例,2026年,葵青、觀塘以及黃大仙區零至四歲的人口,預計分別會有10,800人、16,600人以及9,800人,與2016年相比,分別減少了43.8%、32.8%以及32.4%。[14]而中西區、灣仔及大埔三區的零至四歲人口,則推算為10,300人、7,400人以及13,500人,分別有着37.3%、37%以及25%的增幅。[15]

上述數據反映,政府在決策時固然要配合當前需要,但也必須為未來的變化預留彈性。這也某程度解釋了,社署為何要提供多元的資助幼兒照顧服務,以切合不同需要。以為三歲以下幼兒而設的日間照顧服務為例,除了幼兒中心,家長亦可考慮鄰里支援幼兒照顧計劃中的家居照顧服務。[16]

鄰里支援幼兒照顧計劃,目的是為需要長時間工作、工作時間不穩定、非常規、有突發需要、及其他各種需要的家庭,在鄰里層面提供具彈性的日間幼兒服務,並同時提昇社區互助與關懷。[17]

計劃包括家居照顧服務及中心託管小組兩個部分,前者由社區保姆在其居所或其他營辦機構認許的地點,為九歲以下的兒童提供照顧服務,後者對象則為三歲至九歲以下兒童。[18]

鄰里支援幼兒計劃具彈性 能補足區內需求

鄰里支援幼兒照顧計劃每區的最低服務名額為53個,但營辦者可靈活增加名額,以應付實際需求。[19]2015年智經發表的報告顯示,2013年4月至12月期間,社區保姆服務時數最多的地區,分別是深水埗、屯門及西貢,而鄰里支援幼兒照顧計劃的受惠兒童人數則有8,874人。[20]

三年過去,鄰里支援幼兒計劃的規模擴展了,使用服務的人亦更多。在2016/17年度,全港18區共有13,930名兒童使用了鄰里支援幼兒計劃,是各區最低服務名額總和(954個)的14.6倍,當中以葵青、元朗及深水埗的使用人數最多,分別是1,439人、1,370人及1,329人。而全港總服務時數達911,239小時,當中服務時數最多的三區,則為元朗、大埔及深水埗,分別為96,025小時、89,142小時以及77,312小時[21],數據可見,家長對鄰里支援幼兒計劃的需求頗大。

鄰里支援幼兒照顧計劃的優點,不僅在於可彈性增減的名額,還在於其較易負擔的收費水平。其服務費用由社署核准,有經濟困難的服務使用者,更可向營辦機構申請費用減免,加上社區保姆相對長的服務時間(上午七時至晚上十一時)[22],這些特點,都有助支援長工時、工作時間不穩定或非常規的基層家長。

另一方面,鄰里支援幼兒照顧計劃中的家居照顧服務是由社區保姆提供,與其他幼兒照顧服務最大的不同,在於有較大機會為小朋友安排一名固定的照顧者,讓他們不必面對過於頻繁的照顧者轉換過程。

美國有學者就不穩定的託兒安排進行的研究發現,就三歲兒童而言,長期不穩定的託兒安排,包括轉換託兒中心及在同一中心轉換新的託兒人員[23],與幼兒有更多行為問題有關。轉換超過兩次託兒安排的兒童,較沒有轉換過或只轉換一次的,出現了較多的行為問題。[24]若參考此研究結果,社區保姆能為幼兒提供相對長期而穩定的照顧服務,亦是家長之福。

社區保姆人數漸增長 惟分布與需求未必相符

經過多年發展,愈來愈多人加入社區保姆的行列。在2012至2013年度,全港共有1,506位社區保姆[25],截至2017年12月,數目已增至1,832[26],增幅為兩成。然而,細分每區保姆人數,會發現最大需求的地區,不是擁有最多保姆的地區。

前文提到,在2016/17年度,元朗、大埔及深水埗區,使用的服務時數最多,然而在2017年12月,其社區保姆的數目,分別只有70人、49人及101人。至於有449位社區保姆的九龍城區,雖然人數佔全港近25%,不過其2016/17年度使用的服務時數只有18,364小時,僅佔全港總服務時數(911,239小時)的2%。[27]

智經的研究顯示,保姆人手的供應量非按社區實際需要而規劃,未必可適時滿足家長需要,發揮最佳效益。[28]因此建議開拓人手來源及改善保姆福利,以吸引婦女成為保姆及挽留現有人手。[29]

例如,截至2017年12月,社區保姆可領取的服務獎勵金,維持在每小時18至22元不等的水平[30],要留住現有的社區保姆,相信有必要檢討獎勵金水平。智經的報告就建議為社區保姆的「獎勵金」設立調整機制,每年檢討,並按「標準保姆」和「資深保姆」的分級,向「資深保姆」發放較高金額的「獎勵金」,吸引婦女成為保姆。[31]

不過,總括而言,改善本港的幼兒照顧服務不能單靠社區保姆,更重要的是制定全方位幼兒服務政策和措施。除了擴大社區保姆服務規模,政府可推動社企提供幼兒服務,並多管齊下開拓幼兒照顧服務用地,同時優化資源分配,應對各區幼兒服務不同需求,才能全面改善現有服務,釋放女性勞動力。[32]

可幸的是,根據立法會文件,「長遠研究」的顧問團隊有就加強鄰里支援幼兒照顧計劃,制訂建議方向,當中就包括增加社區保姆所得的服務獎勵金。[33]「長遠研究」的發布,為擴大社區保姆服務的規模帶來契機,相信其彈性及潛能,能發揮填補服務縫隙的作用,惠及更多家長,配合其他幼兒措施,令生兒育女能如羅局長所言,成為有選擇的決定。[34]

1 「香港可能是全世界生育率最低的地方——我們應鼓勵生育還是減低生育的障礙?」。取自勞工及福利局網站:https://www.lwb.gov.hk/blog/chi/post_12082018.htm,最後更新日期2018年8月12日。
2 「幼兒照顧服務的長遠發展研究」,立法會福利事務委員會,立法會CB(2)1720/17-18(07)號文件,2018年7月9日,第1和6頁。
3 「幼兒服務下月辦諮詢會 團體批研究小修小補」。取自東網網站:http://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20180709/bkn-20180709121319928-0709_00822_001.html,最後更新日期2018年7月9日。
4 《支援家長育兒及就業:全方位發展幼兒服務》,智經研究中心,2015年4月,第1頁。
5 同2,第1、5至6頁。
6  「財務委員會審核二零一八至一九年度開支預算管制人員的答覆(答覆編號:LWB(WW)070)」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查詢日期2018年7月12日,第194頁。
7  「財務委員會審核二零一八至一九年度開支預算管制人員的答覆(答覆編號:LWB(WW)413)」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查詢日期2018年7月12日,第994頁。
8 「網上互動數據發布服務」。取自2016中期人口統計網站:https://www.bycensus2016.gov.hk/tc/bc-own_tbl.html,最後更新日期2017年9月14日。
9 《支援家長育兒及就業:全方位發展幼兒服務》,智經研究中心,2015年4月,第48頁;智經於2018年7月16日向社會福利署發送電郵查詢幼兒中心名額數據,社會福利署於2018年7月20日回覆。
10 智經於2018年7月16日向社會福利署發送電郵查詢幼兒中心名額數據,社會福利署於2018年7月20日回覆。
11 同10。
12 「財務委員會審核二零一八至一九年度開支預算管制人員的答覆(答覆編號:LWB(WW)201)」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查詢日期2018年7月12日,第491頁。
13 同10。
14 《人口分布推算2018-2026》,規劃署,2018年6月,第33至50頁。
15 同14。
16 「幼兒照顧服務」。取自社會福利署網站:https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_family/sub_listofserv/id_childcares/,最後更新日期2018年7月10日;「鄰里支援幼兒照顧計劃」。取自社會福利署網站:https://www.swd.gov.hk/doc/family/ccc/NSCCP%20-%20service%20brief%20(Chi)%20(July2016).pdf,最後更新日期2016年7月。
17 「鄰里支援幼兒照顧計劃」。取自社會福利署網站:https://www.swd.gov.hk/doc/family/ccc/NSCCP%20-%20service%20brief%20(Chi)%20(July2016).pdf,最後更新日期2016年7月。
18 同17。
19 「財務委員會審核二零一八至一九年度開支預算管制人員的答覆(答覆編號:LWB(WW)069)」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查詢日期2018年7月12日,第191頁。
20 同4,第61至62頁。
21 「財務委員會審核二零一八至一九年度開支預算管制人員的答覆(答覆編號:LWB(WW)041)」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查詢日期2018年7月12日,第91頁;「財務委員會審核二零一八至一九年度開支預算管制人員的答覆(答覆編號:LWB(WW)069)」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查詢日期2018年7月12日,第191頁。
22 「幼兒照顧服務」。取自社會福利署網站:https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_family/sub_listofserv/id_childcares/,最後更新日期2018年7月10日;「鄰里支援幼兒照顧計劃」。取自社會福利署網站:https://www.swd.gov.hk/doc/family/ccc/NSCCP%20-%20service%20brief%20(Chi)%20(July2016).pdf,最後更新日期2016年7月。
23 Alejandra Ros Pilarz and Heather D. Hill, "Unstable and Multiple Child Care Arrangements and Young Children's Behavior," Early Child Res Q 29,4 (2014): 3. doi:10.1016/j.ecresq.2014.05.007.
24 同23,第14頁。
25 「財務委員會審核二零一五至一六年度開支預算管制人員的答覆(答覆編號:LWB(WW)0083)」。取自立法會網站:http://www.legco.gov.hk/yr14-15/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查詢日期2018年7月12日,第149頁。
26 「財務委員會審核二零一八至一九年度開支預算管制人員的答覆(答覆編號:LWB(WW)183)」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查詢日期2018年7月12日,第443頁。
27 「財務委員會審核二零一八至一九年度開支預算管制人員的答覆(答覆編號:LWB(WW)041)」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查詢日期2018年7月12日,第91頁;「財務委員會審核二零一八至一九年度開支預算管制人員的答覆(答覆編號:LWB(WW)183)」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查詢日期2018年7月12日,第443頁。
28 同4,第65至66頁。
29 同4,第99至100頁。
30 「財務委員會審核二零一八至一九年度開支預算管制人員的答覆(答覆編號:LWB(WW)324)」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf,查詢日期2018年7月12日,第802頁。
31 同4,第100頁。
32 同4,第97至107頁。
33 同2,第5至6頁。
34 同1。