時事分析 | 公共行政及法制 | 2018-08-27 | 《星島日報》

區域融合 賭風需共抗?



世界盃剛落幕不久,英格蘭足球超級聯賽又緊接開鑼,辛苦香港一眾足球迷「捱更抵夜」看球賽。除了「精神支持」外,相信亦有球迷選擇「身體力行」,參與賭波落注愛隊。俗語有云「小賭怡情,大賭亂性」,香港在2003年通過賭波合法化[1],當時社會關注賭博風氣會與日俱增,政府因此成立屬信託慈善基金的平和基金,資助針對賭博有關問題而推行的預防及緩減措施。[2]

15年過去,在近日有團體倡議提升合法賭波年齡至21歲的同時[3],研究卻發現港人在澳門賭場的每月投注金額大幅遞增,情況值得關注。港珠澳大橋將於今年底前通車,可以預計香港與賭場林立的澳門,交流將愈加頻繁,社會可如何做足準備,防治賭博成癮?

賭博率下跌 但仍高於多個地區

多年來,主要得到香港賽馬會(馬會)捐款的平和基金[4],每隔數年就會委託大學進行港人賭博行為的研究,最新的調查結果於2017年1月公布。

數據顯示,過去一年曾賭博的受訪者百分比,由2008年的71.3%,下跌至2012年的62.3%,並在2016年進一步下降至61.5%。[5]與此同時,根據《精神疾病診斷與統計手冊》第五版的測試顯示,有1.4%受訪市民被診斷患上賭博失調,較2012年的比率2.0%為少。[6]報告提到,賭博失調比例有所下跌,可能歸因於宣傳及教育工作,及近年推行減輕賭博問題的措施。[7]

數據上賭博風氣看來有所緩和,病態賭徒比例亦有減少,然而,社會不應因此掉以輕心,因為香港病態賭博的普遍率,依然高於採用一樣測試標準的美國、英國、新加坡和澳門,新加坡在2017年的比率只有0.1%[8],較2014年的0.2%稍微下跌,不過因為數值太小,因此在統計學上兩者沒明顯分別。至於一海之隔的澳門,2013年的數據則為0.9%。[9]

「過大海」投注額大增 埋藏隱憂

更重要的是,對比2008年、2012年及2016年的研究結果可發現,無論是六合彩、賽馬博彩、足球博彩,以至澳門賭場博彩,港人在各種賭博活動中的每月平均投注金額近年均有增無減,屢創新高。

在眾多賭博活動中,受訪者每月用於六合彩的平均投注額,不論金額還是增幅均是最少,在2016年,每月平均投注額為159.9元,較2008年增加約0.8倍。而澳門賭場博彩在2016年的每月平均投注額更較2008年大增17.5倍,達7,938.8元。[10]

綜合數據可以看到,港人中的慣常賭博人口減少了,病態賭徒數目亦有所下降,不過平均投注額大了,難免令人擔心現有的病態賭徒會愈賭愈大,加上港珠澳大橋通車在即,日後前往澳門賭博將更為方便,港人賭博成癮的風險會否加大,就更值得社會關注。

港珠澳大橋通車 妨礙戒賭進度?

為防治賭癮,馬會目前有一套有節制博彩政策,例如,只提供有限的博彩機會、只接受現金及戶口投注、投注站印有提倡有節制博彩的警告標語、資料單張及馬會投注網站列明治療及輔導服務熱線的資料,亦透過持續培訓讓員工了解有節制博彩政策的重要性。[11]此外,馬會更推行「自願暫停戶口投注」服務,讓投注戶口持有人申請選擇暫停投注,以協助他們更有效管理自己的博彩行為。[12]

然而,即使上述政策對馬會的「常客」有幫助,但如果賭癮的源頭不是香港,而是鄰近地區,成效便可能大打折扣。2007年一個美國研究發現,鄰近區域的博彩機會,會影響問題或病態賭徒參與自我禁入賭博場所計劃的數量。具體而言,與參加者距離愈近、區域內聚集的賭場數量愈多,都會顯著影響到參與率。[13]

此研究只集中在參與「自我禁入賭博場所計劃」的人數。不過2012年有一個香港研究發現,澳門開賭令更多問題賭徒更易及更有動力賭博,當中受影響最大的兩個群體,分別是20至39歲的人以及擁有大專或以上學歷的人,令人憂慮問題賭徒年輕化。[14]

現有數據亦顯示,澳門賭場的數量與港人每月花費在澳門賭場的平均投注額成正比。根據資料顯示,2008年澳門的賭場有31間,到了2016年,賭場增加了約兩成至38間。[15]澳門賭場的每月平均投注額,亦自2012年起,超越六合彩、賽馬及賭波,成為最高每月平均投注額的博彩活動。[16]

值得留意的是,澳門賭場林立,但病態賭博的普遍率低於香港,只有0.9%[17],箇中原因,可能與當地的防賭措施有關。在澳門,任何人都可申請從賭博場所「自我隔離」,此外,當局亦允許「由第三者提出隔離」申請,其配偶、親屬或二等旁系血親,都可提出最長兩年的禁入娛樂場申請。[18]這個措施,不限於當地人,任何國籍人士或其家人,有需要時均可申請,港人亦可留意。[19]

綜合上述資料可見,港珠澳大橋通車,確為三地居民帶來便利,不過社會亦應留意「一小時生活圈」可能帶來的不良影響。因為區域內的人口自由流動,有機會令識別病態賭徒的工作更加困難,而針對青少年的教育工作、協助戒除賭癮的輔導服務,也可能需要更多資源。

香港戒賭服務專業 擴大規模需資源

在香港,賭博成癮問題的相關輔導服務及研究,主要由平和基金資助[20]。而馬會一直是平和基金的最大捐款者,直到2018/19年,馬會對基金的資助及撥備總額,將超過港幣3.62億元。[21]

平和基金目前資助四間專門提供戒賭服務的輔導及治療中心,分別由明愛、東華三院、錫安社會服務處及香港路德會社會服務處營辦。四間中心主要為賭博失調者及其家人提供專門的輔導及治療服務,協助發展診斷、輔導及治療賭博失調的最佳模式,並蒐集數據及統計數字,以助提高市民對賭博失調行為的認識。[22]

根據平和基金的研究,需要使用服務的受訪者表示,輔導中心提供的治療方法,能有效協助戒賭人士重建價值觀、提升自尊、改善家庭關係、處理債務以及制定未來計劃,重過新生活。[23]

不過,受訪者都感到中心正面臨資源上的限制。[24]平和基金的研究,亦建議延長戒賭熱線服務時間、增設外展服務以及加強宣傳戒賭輔導服務。[25]亦有本地學者提到,以香港人口計,四間服務中心未必足以應付社區需要,因此建議未來要提供更多戒賭中心或設施,供有需要人士使用。[26]

除了四間輔導中心外,有研究指出一些非牟利組織也會提供戒賭服務,這類服務通常由成功戒賭人士領導,為有心戒賭之人提供精神及同儕支持。但這些服務往往欠缺專業輔導人員的參與,而且資助主要來自民間捐款。[27]故此,為這些組織提供更多專業上及財務上的支援,相信也有助減緩及預防賭博成癮的問題。

瑞士博彩稅收入 部分指定用於戒賭輔導服務

擴大服務規模會帶來額外財務需要,除了繼續依靠馬會及公眾捐款外,社會亦需思考是否需要開拓資金來源。為了應付需求,外國就有地方指定將某個百分比的博彩稅稅收用於防治賭癮。

自2006年起,瑞士各行政區之間通過了協議,明確地將每年博彩稅中的0.5%,撥入預防賭博問題上。自此,各行政區制定各自的預防賭博成癮政策和行動計劃,令全國湧現新的治療和預防方案,包括電子醫療服務及法律支援等服務。[28]而瑞士的病態賭博普遍率,也由2005年的1.1%,在短短兩年間下跌至2007年的0.3%[29],或多或少令人肯定有關措施。

瑞士從特定渠道籌集資金的模式,某程度與香港的獎券基金相似,該基金的主要收入來源為六合彩收益,亦包括其他如投資收入和車牌號碼拍賣等經常收入。在2017/18年度,基金總收入為19.2億元,撥款共30.15億元,涉及560個項目。[30]

以服務性質劃分,2017/18年度的基金撥款,有一半用於安老服務,另有三成用於社會福利支援。[31]撥款未有明確指出用於戒賭服務上的百分比及撥款,不過基金主要用以資助福利計劃的非經常開支,及補助有期限的試驗計劃。[32]

由此可見,獎券基金的資金不只源於賭博收入,其用途也沒有限於與賭博成癮相關的服務,與瑞士的做法不盡相同。而且,如果基金的主要目的並非資助已運作多年、需要長期支援的輔導服務,基金若要撥款予相關服務作擴展之用,資金來源是否充足,或會成為疑問。

另一邊廂,瑞士的「專款專用」模式雖然看來更具針對性,但指明百分比的做法,亦可能較缺彈性。現時馬會向平和基金捐款就能根據香港實際情況而有所調整,例如由2014/15年度的2,000萬元,自2015/16年度起一連四年,倍增捐款至4,500萬元[33],做法能靈活變通,亦有其可取之處。

無論如何,在可見將來,香港與鄰近城市的關係會愈來愈密切,跨地域賭博亦愈來愈方便,為識別賭博成癮者的工作帶來挑戰。雖然香港的病態賭博普遍率已有所下跌,不過社會不應鬆懈,須作好準備,以防賭風在港蔓延。

1 「政府發出足球博彩牌照」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/200307/18/0718216.htm,最後更新日期2003年7月18日。
2 「政府針對賭博問題設立慈善基金和輔導中心」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/200309/04/0904205.htm,最後更新日期2003年9月4日。
3 「合法賭波年齡提高至21歲 社會需時討論」。取自Topick網站:https://topick.hket.com/article/2137021,最後更新日期2018年8月14日。
4 「平和基金概覽」。取自香港賽馬會網站:http://www.hkjc.com/responsible-gambling/ch/commitment/index.aspx,查詢日期2018年8月14日。
5 "Report on the Study of Hong Kong People's Participation in Gambling Activties in 2016," The Ping Wo Fund, January 31, 2017, p. 49.
6 《香港人參與賭博活動情況2016研究報告》,平和基金,2017年1月31日,第2頁。
7 同6,第11頁。
8 "Report of Survey on Participation in Gambling Activties Among Singapore Residents, 2017," Singapore National Council on Problem Gambling, March 26, 2018, p. 4.
9 同5,第31頁。
10 同5,第52頁。
11 「有節制博彩政策」。取自香港賽馬會網站:http://www.hkjc.com/responsible-gambling/ch/responsible-gambling/index.aspx,查詢日期2018年8月2日。
12 「『自願暫停戶口投注』服務」。取自香港賽馬會網站:http://www.hkjc.com/responsible-gambling/ch/problem/exclusion.aspx,查詢日期2018年8月14日。
13 Robert Ladouceur, Paige Shaffer, Alex Blaszczynski and Howard J. Shaffer, "Responsible gambling: a synthesis of the empirical evidence," Addiction Research & Theory, 25:3(2017):229. Accessed August 1, 2018. doi:10.1080/16066359.2016.1245294.
14 Kit-wan Ho , Stella Wong Sau-kuen and Jenny Hui Lo Man-chun, "The relationship between gambling accessibility and Hong Kong people's participation in gambling activities," Asia Pacific Journal of Social Work and Development, 22:4(2012): 273. Accessed August 1, 2018. doi:10.1080/02185385.2012.726135, p. 273.
15 "Number of casinos in Macao from 2008 to 2018," Statista, https://www.statista.com/statistics/253763/number-of-casinos-in-macao/, accessed August 15, 2018.
16 同5,第52頁。
17 同5,第52頁。
18 「『自我隔離』及『由第三者提出隔離』申請」。取自博彩監察協調局網站:http://www.dicj.gov.mo/web/cn/responsible/isolation/isolation.html#1,查詢日期2018年8月17日。
19「博彩監察協調局幸運博彩娛樂場『自我隔離』申請表」。取自博彩監察協調局網站:http://www.dicj.gov.mo/web/files/responsible/自我隔離娛樂場之申請表.pdf,查詢日期2018年8月17日。
20 同1。
21 同4。
22 「地區、社區及公眾關係」。取自民政事務局網站:https://www.hab.gov.hk/tc/policy_responsibilities/District_Community_and_Public_Relations/gambling.htm,最後更新日期2018年7月5日。
23 同6,第10頁。
24 同6,第10頁。
25 同6,第11頁。
26 Chi Chuen Chan, William Wai Lim Li and Eugene Chung Ip Leung, Problem Gambling in Hong Kong and Macao: Etiology, Prevalence and Treatment (Singapore: Springer Nature, 2016), p. 141.
27 同26,第131至132頁。
28 Joël Billieux, Sophia Achab, Jean-Félix Savary, Olivier Simon, Frédéric Richter, Daniele Zullino and Yasser Khazaal, "Gambling and problem gambling in Switzerland," Addiction (2016): 4-5, accessed August 1, 2018. doi:10.1111/add.13252.
29 Jeannette Brodbeck, Sara Duerrenberger and Hansjoerg Znoj, "Prevalence rates of at risk, problematic and pathological gambling in Switzerland," The European Journal of Psychiatry 23 (2009):68-70. Accessed August 17, 2018, http://scielo.isciii.es/pdf/ejpen/v23n2/original1.pdf.
30 「獎券基金」。取自社會福利署網站:https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_lotteriesf/,最後更新日期2018年6月13日。
31 同30。
32 同30。
33 「捐助平和基金倍增 致力推動有節制博彩 馬會獲頒國際最高認證」。取自香港賽馬會網站:http://corporate.hkjc.com/corporate/corporate-news/chinese/2015-06/news_2015060201034.aspx,最後更新日期2015年6月2日。