時事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-09-04 | 《信報》

土地大思考系列:氣候變化怎影響填海造地



有科學家提出,全球氣溫上升一旦超過某界限,有可能出現即使人類減少溫室氣體排放,也無法阻止氣溫上升的情況,屆時全球水位將顯著高於過往一萬多年的任何時段。[1]若其預言成真,像香港這類沿海城市,當然有「水浸眼眉」之險。箇中風險,亦與當前的土地大辯論有關。

在土地大辯論的芸芸選項中,大部分都屬改變土地用途,唯有維港以外近岸填海和建設「東大嶼都會」兩項[2],是真正從無到有的「造地」。香港人對填海造地不會陌生,在1985至2015年間,政府便透過填海增加約3,690公頃土地[3],相當於194個維多利亞公園。[4]現時香港的九個新市鎮,也有六個涉及填海工程,包括沙田、大埔和將軍澳。[5]

土地供應專責小組認為,填海及建人工島的優勢,是能創造大片土地,在規劃新社區時具較大彈性,而且不太影響原有土地用途,亦通常不需收回私人土地及安置居民。[6]根據智經今年4月發表的意見調查,有約25.8%的受訪市民選擇「維港以外填海」作為長遠增加香港房屋供應的方法,僅次於最多人選擇的「發展棕地」(43.6%)。[7]

氣候變化為現有填海地區帶來水浸威脅

儘管填海造地有不少好處,又獲一定比例的市民認同,但其代價也不容忽視。土地供應專責小組提及,填海造地可能會影響海洋生態、漁業資源,當局亦需耗資興建基建支援設施,如連接外界的道路。[8]此外,隨着全球氣候變化,香港的海平面趨於上升[9],填海成本亦可能增加,所得土地的用途也有較大限制。港人熟識的移山填海故事,需要重新理解。

按天文台推算,香港未來的平均海平面會高於1986至2005年。[10]在溫室氣體較濃的情景,2081至2100年的平均海平面高度,更會較1986至2005年高0.63至1.07米。[11]

當海平面上升,熱帶氣旋帶來的風暴潮威脅亦會更大。天文台指,颱風黑格比2008年襲港,香港錄得的最高水位達到3.5米,低窪地區有嚴重水浸,上述情況在世紀末可能每年都發生,而由於熱帶氣旋強度可能增加,情況或會更惡劣。[12]

嚴重水浸的風險增加,填海工程當然會受影響。香港政府在2010年12月發表一份委託顧問所做的氣候變化研究,指香港在低窪沿岸地區及填海土地上進行了大量發展,包括關鍵基建設施如機場,而維港兩岸的低窪及填海土地上的發展,會受氣候變化影響,形成水浸及風暴潮威脅。[13]在維港以外填海所得的土地,同樣可能受到威脅。[14]

填高一點 安全一點 花更多錢?

要減低風險,想當然的做法是將土地填得更高。過往本地一些填海項目,也曾作此安排。在上世紀70年代,當局便因應天文台推算風暴潮對新市鎮的威脅,而在沙田等新界東地區填海時,額外填高了3米。[15]及後香港進行西九龍填海計劃,所訂的最低平整面高度,亦較1989年前廣泛使用的標準高0.8米。[16]

另外,在2002年出版的土木工程拓展署「海港工程設計手册」(手册)有關填海工程設計指引的部分,已將平均海平面長遠可能上升的幅度,列為在決定填海工程的平整面高度前應考慮的因素之一。[17]手册同時稱,每項填海工程都應作獨立考慮,在決定每項工程的最恰當平整面高度前,應充分研究採取某一個高度時的後果。[18]該署在2016年又表示,會因應聯合國政府間氣候變化專門委員會(氣候變化委員會)的最新評核報告,更新填海工程的設計指引,將預期的海平面上升納入考慮。[19]

提升填海土地的平整面高度,需要額外成本。一份在1995年出版、關於水位上升對維港的影響的論文提及,將高度提升一米,如採用海洋填料,其成本是每平方米3.87美元,如採用陸地填料,每平方米成本是6.45美元。該文章又以西九龍填海計劃為例,指將高度由3.7米提升至4.5米,成本為1,020萬美元,佔整體建築成本不足1%。[20]這個比例說多不多,但上述文章發表距今已經20年,日後填海土地「填高」的成本,會否也因水位上升而水漲船高,相信會十分影響規劃者的盤算,乃至市民對相關計劃的支持。

為節省成本,近年新加坡填海時,已開始嘗試採取不同方法。當地在德光島(Pulau Tekong)西北端展開的填海工程,就用上「圩田」(empoldering)技術,即是把分隔海及填海土地的海堤建得更高,反之受海堤保護土地就不用填得太高,甚至可以在海平面以下。[21]在德光島項目中,海堤全長十公里,高度是海平面六米以上,頂部闊15米[22];被海堤包覆在內的填海土地,高度為海平面的1.2米以下。[23]

以更高的海堤避免將土地一律填高,雖然有助節省成本,但不代表民眾會無任歡迎。在愛爾蘭,當局在2015年曾因應水位上升,決定將海堤增高,最多增高70厘米,卻引起部分人不滿,認為會令景觀受阻。當局則指在增高海堤的同時,會將路面提升2至4厘米。[24]

防洪怕萬一 排洪減損失

構築高牆並不足夠,相關工程還要採取措施,以防海水、風暴潮不幸突破「防線」時造成破壞。根據土木工程拓展署的填海工程設計指引,在大部分情況下,要確保海堤以及填海土地平整面高於在100至200年內的最高靜止海平面,相對容易;但要設計一個能夠在極端事態中有效防止波浪越過的海堤,則是不切實際。指引提出,有某程度上的波浪越堤而進,是可預期的;因此,在海堤後方的排水系統就必須設計成可應對這些情況,以免出現嚴重水浸。[25]

以近年機場進行的三跑道系統工程為例,機場管理局稱在設計時有考慮到氣候變化委員會就海平面上升的推算。其中,海堤訂在香港主水平基準面6.5米,預計足以保護三跑道系統,排水系統亦設計成足以應對海水越過海堤的罕見情況。[26]本地智庫團結香港基金倡議建造的大型人工島,也提及可透過蓄水池、雨水濕地和多孔透水路面等設施加強蓄水量,減少由填海引起的環境風險。[27]

須小心規劃土地及建築物用途

除了防洪措施,當局甚至可能要考慮限制部分填海用地的發展。在愛爾蘭,當局會將各地區受水浸威脅的機率分為高、中、低,從而設立不同的規劃限制。[28]例如在水浸機率高的地區,撇除特殊情況並通過審核程序的項目,大部分的發展都會被視為不恰當。[29]至於水浸機率屬於中等的地區,除非滿足審核測試要求,否則一些較易受影響的項目,例如醫院、護理院,以及具策略性的主要交通及公用設施,一般會被視為不合適。[30]

用途有限制,建築物設計也有特別要求。美國波士頓一間近岸的復康醫院Spaulding Rehabilitation Hospital,就將一樓設計成較500年一遇洪水標準高30吋,並將所有機械設備,包括鍋爐、冷凍系統、通風系統,都安裝在屋頂或閣樓,以應對水浸風險。此外,一樓的空間使用,例如物理治療、會議空間、游水池、飯堂,即使停止運作也不至於影響整間醫院的用途。[31]各種特殊設計,當然附帶成本,Spaulding Rehabilitation Hospital要在1.6億美元建造費用之上,為各抗洪措施付出150萬美元的額外成本。[32]

在氣候變化影響下,海平面未來會上升多少,現時仍是未知之數。由填海所得的土地,也可能因附近地勢、水流等不同狀況,而需要不同措施應對有關風險。所以政府在推進社會討論時,除了要問應否填、填哪裏,也宜提供充分資料,鼓勵公眾就填海的設計及規劃提供意見。

1 Will Steffen et al., "Trajectories of the Earth System in the Anthropocene," Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, August 9, 2018, pp. 1 and 3.
2 「增闢土地 你我抉擇」,土地供應專責小組,2018年4月,第50頁。
3 同2,第51頁。
4 「維多利亞公園」。取自香港旅遊發展局網站:http://www.discoverhongkong.com/tc/see-do/great-outdoors/city-parks/victoria-park.jsp,查詢日期2018年8月14日。
5 同2。
6 同2,第52至53頁。
7 《市民對發展香港房屋土地及以公私營合作發展房屋意見調查》,智經研究中心,2018年4月,第13頁。
8 同2,第54頁。
9 「氣候變化:香港氣候推算」。取自香港天文台網站:http://www.hko.gov.hk/climate_change/proj_hk_info_uc.htm#msl,最後更新日期2017年5月19日。
10 同9。
11 「香港氣候推算:平均海平面」。取自香港天文台網站:http://www.hko.gov.hk/climate_change/proj_hk_msl_uc.htm,最後更新日期2017年7月20日。
12 同11。
13 "Agreement No. CE 45/2007 (EP): A Study of Climate Change in Hong Kong - Feasibility Study - Appendix C - Vulnerability and Adaptation Assessment," Environmental Protection Department and Environmental Resources Management, December 2010, pp. C - 54、C - 62、C - 64.
14 "Agreement No. CE 45/2007 (EP): A Study of Climate Change in Hong Kong - Feasibility Study - Appendix C - Vulnerability and Adaptation Assessment," Environmental Protection Department and Environmental Resources Management, December 2010, p. C - 88.
15 「什麼是風暴潮」。取自香港天文台網站:http://www.weather.gov.hk/blog/b5/archives/00000074.htm,最後更新日期2013年9月27日;「林超英稱外界對澳門氣象局批評欠公道」。取自香港電台網站:http://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1350740-20170827.htm?spTabChangeable=0,最後更新日期2017年8月27日。
16 Yim W.W.-S, "Implications of Sea-Level Rise for Victoria Harbour, Hong Kong," Journal of Costal Research Special Issue No. 14 (1995), pp. 178 and 187.
17 "Port Works Design Manual Part 3: Guide to Design of Reclamation," Civil Engineering Department Civil Engineering Office, August 2002, p. 13.
18 同17,第13至14頁。
19 "Challenge of climate change taken into account in reclamation design - a letter to the editor of SCMP," Civil Engineering and Development Department, https://www.cedd.gov.hk/eng/media/doc/20160226_letter.pdf, last modified February 26, 2016.
20 同16,第179至180頁。
21 "Joint Press Release by MND & HDB: HDB to adopt new land reclamation method at Pulau Tekong," Housing & Development Board, https://www.hdb.gov.sg/cs/infoweb/press-release/pr-16112016-pulau-tekong, last modified November 16, 2016; Yeo Sam Jo, "New reclamation method to create bigger Pulau Tekong," The Straits Times, November 17, 2016, https://www.straitstimes.com/singapore/new-reclamation-method-to-create-bigger-pulau-tekong.
22 "Joint Press Release by MND & HDB: HDB to adopt new land reclamation method at Pulau Tekong," Housing & Development Board, https://www.hdb.gov.sg/cs/infoweb/press-release/pr-16112016-pulau-tekong, last modified November 16, 2016.
23 Yeo Sam Jo, "New reclamation method to create bigger Pulau Tekong," The Straits Times, November 17, 2016, https://www.straitstimes.com/singapore/new-reclamation-method-to-create-bigger-pulau-tekong.
24 Alan O'Keeffe, "New wall to stop floods serves only to blocks our sea views, say locals," The Herald, October 15, 2015, https://www.herald.ie/news/new-wall-to-stop-floods-serves-only-to-blocks-our-sea-views-say-locals-34110779.html.
25 同17。
26 "Hong Kong International Airport Sustainability Report 2015/16: Building Our Shared Future," Airport Authority, October 28 2016, p. 23.
27 《跳出框框 想像未來:「強化東大嶼都會」計劃研究報告》,團結香港基金,2018年8月,第27、35至36頁。
28 "The Planning System and Flood Risk Management: Guidelines for Planning Authorities," Department of the Environment, Heritage and Local Government, The Office of Public Works, November 2009, pp. 7, 14-16, 21 and 24-27.
29 同28,第24至27頁。
30 同28,第24至25頁。
31 "Spaulding Rehabilitation Hospital," Urban Land Institute Returns on Resilience, http://returnsonresilience.uli.org/case/spaulding-rehabilitation-hospital, accessed July 26, 2018.
32 同31。