時事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-09-03 | 《星島日報》

土地大思考系列:內河碼頭 無用之地?



在土地大辯論中,真正能「創造」土地的選項並不多,大部分都是透過改變土地用途,讓路予其他發展。當然,若要改變土地既有用途,通常會涉及一個問題,就是如何安置原來的土地使用者。

舉例來說,諮詢文件特別提及,發展「香港內河碼頭」(內河碼頭)用地時,須透過提升其他本港港口設施,以吸納其固有吞吐量。[1]

本文並非要探討如何安置內河碼頭,因為在此之前,社會先要問:我們應該搬遷甚至取締內河碼頭嗎?要回答這條問題,市民大眾需要了解香港內河航運的角色,評估其發展潛力,再判斷現有內河碼頭是「有用」抑或「無用」。本文的目的,正是要為這些前期討論拋磗引玉。

內河航運逆勢成長

內河碼頭是香港首個專為內河集裝箱貨運而設的私營現代化碼頭[2],位於屯門西,佔地大約65公頃[3],面積約相當於3.5個維園,比起動輒成百上千公頃的棕地來說,說大不大。但政府估計,該地如用來發展房屋,或可提供2.2萬個住宅單位,令屯門住宅單位的供應量增加約一成。[4]

不過,在討論是否要轉換用途之先,其既有功能如何,也值得了解。現時經水路進出香港的貨物,分為「海運」和「河運」。「海運」是指越過「內河航限」操作的船隻運輸。[5]而「內河航限」,一般是指香港與珠江、大鵬灣、澳門,以及其他在廣東和廣西與香港鄰近水域相連的內陸水域。[6]

在1990年代,香港河運發展迅速,往來香港與珠江口岸的內河貨船數目,在1993至1997年間上升約六成。[7]內河碼頭於1998年啟用,正順應了這個趨勢。[8]

時至今日,香港的水路貨運量雖已不復高增長,港口的貨櫃吞吐量(按標準貨櫃統計)更在2007至2017年間下跌了13.5%[9],但經河運進出香港的貨物,仍然由2007年的6,809萬公噸,增加超過一半至2017的一億公噸。[10]另外,在近年本地水上運輸服務業的機構數目和就業人數均錄得跌幅的情況下,2017年第四季進出香港的內河貨船,仍較2012年同期上升3.4%。[11]

低成本 低污染 適合大規模運輸

河運的競爭力,見於能低成本、低污染地大規模運送貨物。亞洲開發銀行在2016年發表報告,主張內河航運是一種低成本、低污染、低碳的大規模運輸方式,在降低物流成本,減少油耗和廢氣排放,紓緩交通、噪音污染和避免道路交通事故等方面有巨大潛力。[12]

智經早前撰文指出,近年由於香港貨運司機緊缺令貨運成本增加,同時香港與深圳之間陸路和水路運輸成本差距擴大,導致許多人在內陸運輸部分放棄貨櫃車而選擇駁船。[13]

對比2014年首季和2018年首季的數字,共有三類通過河運在香港卸下的貨物錄得較明顯增長,分別是非食用原料類、燃料類[14]和製成品,例如木材、礫石、煤、石油產品、衣物、木製品和家用器具等。[15]在部分項目,以河運卸下的貨物重量甚至遠超海運,例如在2018年首季,共有616萬公噸的石料、沙及礫石經河運在港卸貨,經海運的則只有161萬公噸。此外,「製成品」如「水泥及水泥熟料」、「磚、陶瓷瓦片及耐火建築材料」和「衛生、水管、熱力及照明設備」等項目也是較依賴內河航運。[16]

中港內河航運具發展潛力

從上述介紹可見,內河航運在香港扮演相當重要的角色。國家交通運輸部在去年5月印發的《珠江水運發展規劃綱要》文件,提及近年內地水運量和港口輸送量持續快速增長,2016年珠江水運完成貨運量8.3億噸,較2005年增長11.6%,以礦建材料、煤炭、水泥、礦石等大宗散貨運輸為主[17];而水運在煤炭、非金屬礦石、礦建材料等大宗散貨運輸中亦具有明顯的優勢。[18]

此外,從官方統計數字可見,近年中國內地在港卸貨的河運貨物,主要的需求增長來自「進口」,貨物重量在2011至2017年間增長逾倍,而其餘「抵港轉運」、「出口」和「離港轉運」三項[19],均大致平穩或有輕微跌幅。[20]由此可見,近年香港內河航運的發展,主要來自本地對於內地貨物的直接需求。

功能不似預期?

香港政府當年設立內河碼頭,也是為了發揮內河航運的優勢。在1998年,時任香港港口及航運局主席湯比達在巡視內河碼頭後,指碼頭設立的目的,包括改善內河貨運運作的效率;減少進入擠塞的維多利亞港的內河船隻數目;鼓勵更多人利用較便宜的水路,載運貨櫃往來香港和珠三角之間,以紓緩香港、深圳道路及邊境檢查站的擠塞情況。[21]

但事隔多年,內河碼頭似乎達不到湯比達的預期效果。土地供應專責小組的諮詢文件提及,內河碼頭在2017年的泊位使用率僅為其容量的24%,純粹由內河碼頭處理的吞吐量約佔香港港口貨櫃總吞吐量3%,提出可考慮將內河碼頭用地騰出作其他用途;又指在不需要新土地的情況下,其吞吐量有機會被其他本港港口設施吸納。[22]

從諮詢文件看來,原本專為內河集裝箱貨運而設的屯門內河碼頭,在近年香港內河航運持續成長的環境下,似乎仍未能有效發揮其預設功能。早前有業界人士指,現時進出內河碼頭的船隻不多,但因為貨櫃運輸業泊位不足,很多貨櫃在葵青貨櫃碼頭卸貨後會經陸路運到內河碼頭安置,其功能已轉為陸上貨櫃交收。[23]

使用率低或與直達市區的進口需求有關

作為「內河」碼頭卻不受內河船隻歡迎,或與業界運作有關。早在2009年,政府規劃署委託香港大學進行的相關研究,就提及內河船進入香港後,雖然可先將貨櫃卸於內河碼頭,以減少前往葵青貨櫃碼頭的內河船數目;但當時直達葵青貨櫃碼頭的內河船數目仍然偏多,原因之一是此等船隻最終有貨要到市區卸貨區。[24]

此外,一份2014年的研究則引述業界人士指,不少公司為節省碼頭的船席費及減少陸路交通的延誤風險[25],都願意採用「中流作業」方式──即在船上裝卸貨櫃,再利用躉船或駁艇運到西營盤或鰂魚涌的公眾貨物裝卸區,然後利用貨車運走貨物。[26]不過這種做法會令裝卸過程較長,並削弱內河碼頭的地位。

內河碼頭未能達到分流效果,因此諮詢文件提到本港其他港口設施,例如公眾貨物裝卸區及中流作業用地,可用以吸納內河碼頭的吞吐量,也有其道理。[27]

比較過去五年首季「按貨物卸貨地點劃分的港口河運貨物吞吐量」數字,可以看到「泊位和倉庫碼頭(包括公眾貨物裝卸區)」錄得最顯著增長,增幅超過五成;而同期「碇泊處和浮泡」和「貨櫃碼頭」卻錄得逾兩成跌幅。[28]

方案一:延續預設功能

不過,鑑於香港內河航運多年來皆大致維持增長,加上內地有意推動珠江水運發展,改變內河碼頭的土地用途不應是唯一選項。放寛某些制度上的限制,增加停泊內河碼頭的誘因,以發揮預設功能,也該納入考慮之列。

香港海運港口局(海運局)在2014年發表的《香港港口發展策略2030研究》(港口發展策略研究),提及香港內河碼頭設施的使用率偏低,受到航運業各種趨勢影響,例如船隻尺寸增加,對付貨人及船舶營運商的吸引力下降。[29]

具體而言,上述規劃署研究提及,在香港,船長低於50米的船隻受到較少限制,例如進入避風塘前可以無需通報、獲准在收費較低的小船碼頭作業,而不必强制引水。故此,珠江水系港澳線集裝箱船興建時的長度,亦多為50米以下。但研究認為這種設計已難以配合發展,除非香港能夠放寬超過50米船長的靠泊、引水及收費政策,集裝箱船才能向更加合理的船型發展。[30]當然,即使限制放寛,河運船是否必然會在內河碼頭上落貨,則是另一個問題。

方案二:擴充用途 配合整體航運需求

另一方面,基於對未來的不同預測,也可能會得出截然不同的土地運用方案。港口發展策略研究在考慮到消費及生活水平、國家及地區之間的貿易增長、經濟結構轉變、匯率波動,以及採購政策等各項因素下[31],預計「國際轉運」會構成未來主要增長,由2015至2030的年均增長率或達4%,而同期華南地區相關吞吐量則估算會錄得年均0.2%的輕微負增長。[32]

根據上述推算,海運局認為葵青貨櫃碼頭會率先在2028年飽和[33],主張利用內河碼頭以分攤海運需求。內河碼頭的實際環境本足以接待最多約1,000個標準貨櫃的小型遠洋輪船,但現時營運商只獲發牌接待內河船隻,故建議政府容許香港內河碼頭處理遠洋輪船,以提高其使用率和紓緩葵青貨櫃碼頭的壓力。[34]

方案三:改變用途 讓路予工業及住宅發展

近期由土地供應專責小組提出的「發展香港內河碼頭用地」,是上述兩個方案之外的第三個選項。在諮詢文件中,提出的方向包括利用該片土地容納工業及與棕地相關的作業,以騰空新界棕地作發展房屋用途;或是重整屯門西面沿海地區的整幅工業用地,將內河碼頭用地及毗鄰土地用作住宅發展。[35]

無論從內河航運的歷史數字,還是對香港整體航運業的增長預期看,內河碼頭的發展未必如想像中悲觀。社會決定是否將內河碼頭用地全盤改劃作航運以外的用途時,應充分考慮各持分者利益及行業發展需要,在維持河內航運發展和增加土地供應之間取得平衡,做好整全規劃,成就題中應有之義。

1 「增闢土地 你我抉擇」,土地供應專責小組,2018年4月,第64頁。
2 「公司簡介」。取自香港內河碼頭網站:http://www.rttc.com.hk/chi/about_us_com.html,查詢日期2018年8月2日。
3 同1,第62頁。
4 同1,第63頁。
5 「服務業統計摘要」,政府統計處,2018年5月,第253頁。
6 「註釋」。取自海事處網站:https://www.mardep.gov.hk/en/publication/pdf/note.pdf,查詢日期2018年8月21日。
7 「立法會十九題:內河貨船泊位及有關設施」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/199903/03/0303186.htm,最後更新日期1999年3月3日。
8 同2。
9 「香港港口的貨櫃吞吐量」。取自香港海運港口局網站:https://www.hkmpb.gov.hk/document/HKP_KTCT-stat.pdf,查詢日期2018年8月2日。
10 同5。
11 「服務業統計摘要」,政府統計處,2018年5月,第256頁;「服務業統計摘要」,政府統計處,2016年5月,第271頁;「服務業統計摘要」,政府統計處,2014年5月,第259頁;「服務業統計摘要」,政府統計處,2013年5月,第259頁。
12 「推動中華人民共和國內河航運發展」,亞洲開發銀行,2016年,前言。
13 註:香港海運港口局在2014年發表的「香港港口發展策略2030研究」,也指出河運貨櫃吞吐量增長速度較海運高,是因為經內河船隻跨境運輸的貨櫃成本較陸路拖運低,以及廣東省內製造業基地遷移所致,導致香港港口的跨境運輸模式由陸路拖運轉為內河駁船駁運。資料來源:「香港港口發展策略2030研究」,香港海運港口局,2014年10月,第6和14頁;「物流若衰落 土地怎規劃?」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/538,最後更新日期2016年12月22日。
14 註:包括「礦物燃料、潤滑油及副產品類、動植物油、脂肪及蠟脂類」。
15 「香港船務統計」。取自政府統計處網站:https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp130_tc.jsp?productCode=B1020008,最後更新日期2018年6月5日。
16 「香港船務統計2018年第1季」,政府統計處,2018年6月,第49至50頁。
17 「珠江水運發展規劃綱要」,交通運輸部,2017年5月,第6頁。
18 同17,第7頁。
19 註:所謂「抵港轉運」和「離港轉運」,是指在編製水運轉運的統計數字時,所有由船隻運入香港而記錄在抵港的貨物艙單上的轉運貨物,不論後來以何種運輸方式運出香港,都包括在抵港的轉運統計中;而所有由船隻運出香港而記錄在離港的貨物艙單上的轉運貨物,不論先前以何種運輸方式運入香港,都包括在離港轉運統計中。資料來源:「香港船務統計2018年第1季」,政府統計處,2018年6月,第xvii頁。
20 同16,第27至30頁。
21 「港口及航運局巡視內河貨運碼頭」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/199809/18/0917124.htm,最後更新日期1998年9月18日。
22 同1,第62頁。
23 「屯門內河碼頭貨櫃吞吐量只佔全港3%? 運輸業斥不能反映實情」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/社會新聞/166084/,最後更新日期2018年3月8日。
24 「大珠江三角洲內河航運研究:問題與對策」,規劃署,2009年9月,第24頁。
25 李培宏,〈貨櫃於香港中流作業風險與管理機制〉(碩士論文:國立臺灣海洋大學,2014年),第28頁。
26 註:中流作業和貨櫃碼頭的性質相近,為繫泊於海港內的浮標或錨地的船隻提供貨櫃裝卸服務;不過,收費卻比貨櫃碼頭相宜。中流作業營辦商服務的船隻種類廣泛,包括貨櫃船和散貨船等。就效率而言,中流作業更適用於中小型船公司;加上價格較低,因此更吸引他們採用。貨船採用中流作業時,無須好像在貨櫃碼頭般使用泊位和吊臂裝卸貨櫃,從業員可在海上同時在船隻兩邊裝卸貨櫃;既節省時間,亦能降低處理貨櫃的成本。資料來源:「港口的發展」。取自海事處網站:https://www.mardep.gov.hk/theme/port_hk/hk/p1ch7_2.html,查詢日期2018年8月2日。
27 同1,第62頁。
28 「香港船務統計」。取自政府統計處網站:https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp130_tc.jsp?productCode=B1020008,查詢日期2018年8月2日。
29 「香港港口發展策略2030研究:行政摘要」,香港海運港口局,2014年10月,第17頁。
30 同24,第19頁。
31 同29,第10頁。
32 同29,第13頁。
33 同29,第15頁。
34 同29,第22頁。
35 同1,第63頁。