時事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-09-05 | 《經濟日報》

土地大思考系列:地下城物語



土地供應專責小組的諮詢文件中,提到發展岩洞及地下空間這個選項,更列出六個正研究遷入岩洞的政府設施,預計可騰出45.2公頃地面土地面積。[1]這個數字,相對填海所得的超過1,000公頃土地而言,可謂小巫見大巫。[2]不過,若我們跳出現有討論框架,將岩洞功能從釋放地面空間,擴展至增加可用土地,就可發現岩洞的潛能。

另一方面,岩洞發展亦可能影響其他土地選項的用途,例如公用事業設施用地、水塘,以至郊野公園邊陲地帶。因此岩洞的潛力,值得社會更多留意。

政府研究多年 潛在可發展面積相當於全港土地64%

土木工程拓展署自1980年代初已開展一連串研究,探討岩洞發展的技術可行性,當中包括1982年的《地下石油貯存研究》、1994年的《岩洞選址研究》以及2011年《善用香港地下空間可行性研究》等。[3]

土木工程拓展署在2016年底公布《岩洞總綱圖》,劃定了全港48個適合發展岩洞的策略性岩洞區[4],亦即交通方便易達,而又可容納多項設施以應付發展所需的地區。因此策略性岩洞區須寬大且位處市區邊緣,並有基礎設施網絡配套。各個策略性岩洞區的面積大約由30公頃至200公頃不等。[5]

不過,策略性岩洞區的面積並不代表實質可發展的岩洞空間,因為發展岩洞須預留地方作分隔設施的緩衝區、支撐岩洞的間隔石柱、連接入口和其他通道的隧道等其他用途。[6]

岩洞可為香港帶來豐富的土地來源,因為據《岩洞總綱圖》,在地質角度上適合發展的地區,總面積約佔全港土地64%。[7]即使這接近大半個香港的總土地面積,不能夠百分百用於發展,假若能持續地研究和開發,這些地區亦有望為香港大量發展空間。

公共設施非岩洞唯一選擇

目前政府已識別數個位於新界及九龍區的污水處理廠和配水庫,並研究將這些政府設施搬遷入岩洞,騰出由1公頃至28公頃不等的地面土地,當中最大的設施是沙田污水處理廠。[8]

雖然現階段政府只限於研究遷入公用設施,不過其潛在用途不限於此。事實上,《岩洞總綱圖》的說明書就提到其他潛在土地用途,包括食品或葡萄酒貯存、零售等商業發展;貨櫃貯存、數據中心、研究實驗所等工業用途;文娛中心、停車場、靈灰安置所、文化或表演場地、室內運動館、車庫等政府或機構或社區或其他指定用途;以及公用事業設施裝置用途。[9]

參考外國的岩洞經驗,岩洞作非公用事業的用途,亦頗常見。例如,瑞士於1970年啟用的Hagerbach實驗長廊,是一個擁有長達6公里地下空間系統的多用途私人岩洞設施,設有物料試驗室、槍械試驗中心、展覽廳及餐廳等設施。[10]

此外,岩洞亦適合貯存物資,例如,法國就將酒類貯存其中,以免受紫外線影響及維持穩定的濕度和溫度。[11]由於岩洞的安全度高,可免於儲存物被破壞及污染,加上洞內恆久低溫及極低的維修費用[12],因此除了食物飲料外,岩洞亦可儲存石油及食水等重要資源。[13]

岩洞更可用以建造工廠、發電廠以及電訊中心等工業設備。[14]美國密蘇里州的Springfield Underground,則設置了包括倉庫、物流中心、製造工場、和冷凍貯存等不同類型的設施,同時連接鐵路服務,並可讓貨櫃車進出。[15]在挪威的Gjøvik地下建築群,就包括了一個符合國際標準的游泳池,一座電訊中心以及當地民防組織的總部。[16]

能為其他土地選項提供解決方案?

岩洞的用途之廣,甚至可開拓土地供應方案的討論空間。18個選項中,利用公用事業設施用地的發展潛力這個概念性建議,就提到兩幅超過4,000平方米的市區電話機樓用地,並指出會研究是否有潛力作上蓋發展。[17]除了作上蓋發展外,這些用地亦可能得以搬入岩洞,作為整個岩洞發展計劃中的一部分。雖然可釋放的市區土地不多,不過配合安全度高以及能免於氣候影響等原因[18],將用地遷進岩洞相信亦值得社會探討。

此外,假若香港有一套完整的管道系統,能成功收集城市四方八面的雨水,並儲存在岩洞內,長遠減輕了香港依賴部分水塘的儲存量,相信也有助社會討論另一個概念性建議──填平部分船灣淡水湖。[19]

須考慮成本

儘管岩洞有着不同的可能用途,然而,根據土力工程處說法,這個選項依然有限制。首先,岩洞發展項目需時,未能在短期內釋出土地,因此供應土地的速度和規模,與改劃用途地帶、填海和平整工程等其他土地發展模式無法相提並論。[20]

而且,技術問題亦為個別項目的成本效益帶來變數。[21]假如選址的地質情況較複雜和環境限制較大,可能需要較多的鞏固工程和環境紓緩措施,建造成本亦會相應提高。[22]以搬遷沙田污水處理廠往岩洞為例,發展岩洞工程連同相關基建工程的成本粗略估算為每平方米20.8萬元。若只計算岩洞工程,發展成本粗略估算為每平方米7.7萬元。[23]

多位於郊野公園內 技術助與自然共存

更重要的是,在香港適合作岩洞發展的土地當中,大約有55%位於郊野公園範圍內,整體而言,策略性岩洞區總面積約有40%(即1,800公頃)是位於郊野公園範圍內,佔郊野公園總面積約4%。假若希望進行發展,必須諮詢和取得郊野公園及海岸公園管理局總監的同意。[24]

因此,岩洞發展很大機會涉及《環境影響評估條例》、《郊野公園條例》、《城市規劃條例》等法定程序,令岩洞在時限和成本而言,可創造的土地空間可能少於其他方案。[25]

雖然岩洞都在郊野公園範圍內,不過,以現行技術而言,還是可以將建造過程對環境的影響減至最低。前發展局局長就曾引用外國例子,提到瑞士不少岩洞設施建在風景優美的山區,甚至地質公園下,透過建築設計把整項發展融入周圍的天然環境,讓優美的景色得以保留,而且這些項目都得到當地居民的普遍支持。[26]

提防鄰避效應 了解居民想法是關鍵

上述在瑞士的計劃,強調得到當地居民支持。這說明除了法定要求外,政府在研究開發岩洞時,亦應留意社區人士對發展計劃的看法。

2014年發表的一份本地研究發現,鄰避效應同樣出現在岩洞發展上,雖然鄰近居民知道項目對整體城市發展有益,不過依然不希望項目靠近他們的住所。[27]研究就搬遷沙田污水處理廠至亞公角女婆山岩洞一事,分別以問卷調查了解公眾以及當區居民對計劃的意向,發現55%公眾支持計劃、9%反對,不過,受訪馬鞍山居民的答案則相反,有65%人反對、35%人贊成。[28]當地居民認為岩洞與他們的住宅間距離很近,擔心污水廠搬遷後,會嚴重破壞他們的生活環境。[29]

值得一提的是,不論是公眾或是當區居民,大部分的受訪者即使得知現有先進技術可預防或減輕開發帶來的負面影響,依舊會擔心岩洞發展會影響或破壞地下的自然環境。[30]

公眾對發展項目的觀感,是政府必須重視的變數。而且當區居民的意願,亦會影響如《城市規劃條例》等法定程序的通過機會,因此,當政府研究遷入的設施中包括厭惡性設施時,宜就鄰避效應擬訂應對方案。

加強教育宣傳 減廢節約爭取支持

上述研究指出,大部分受訪者對遷移項目存在誤解,特別是馬鞍山當區居民,他們認為將污水處理廠搬遷到附近的岩洞會造成嚴重污染。研究人員認為,政府應加強教育和推廣,令公眾了解項目實際上不會破壞生活環境,工程亦可以相對環保及經濟。[31]

除了教育以外,各種新穎的處理手法,相信亦有助市民改善觀感。以新加坡第一個岩洞發展項目[32]──地下彈藥庫為例,當時項目產生了大約650萬公噸石頭,以往它們會被視為廢料,需要額外花錢處理。但該次,新加坡當局想出以這些岩石替代建造路面所需的分級石頭(graded stones),在工地即場篩出符合條件的石塊,經顧問評估合格後轉作路基,節省了86萬坡元。[33]

石塊同樣可能用於建築工程上。新加坡當局通過公開招標方式,將挖出的岩石出售給承包商,由其壓碎成不同的建築產品後轉售,結果為政府帶來了1700萬坡元收入,同時亦節省了另行處理岩石的成本。[34]

了解居民所需 以「Package」為賣點?

除了加強教育、設法提高環保及經濟效益,政府推動岩洞發展,亦宜「急市民所急」,找出切合居民生活需要的發展方案。舉例而言,2014年的研究發現,當馬鞍山居民被問及發展岩洞的用途喜好,當中有33%的人希望是政府或機構或社區用途,28%希望是公用設施,17%屬意工業用途,只有8%屬意商業用途。[35]

受訪者表示,香港缺乏如公園、社區中心、街市、圖書館和體育設施等社區及公共設施,並希望政府可發展更多這方面的土地用途,令市民生活更方便,亦有更多娛樂活動可選擇。[36]

將居民對社區發展的要求納入考慮,相信有助得到他們支持。例如,從《岩洞總綱圖》中可見,馬鞍山共有三個策略性岩洞區,分別位於馬鞍山、亞公角以及石門。[37]若能在這些位置相近的岩洞發展不同類型的設施,既回應當區市民對社區發展的訴求,同時為某些厭惡性設施覓得「安身之所」,相信會有助爭取更多地區支持。

打造地下岩城 異想天開?

進一步跳出框框,以現有的策略性岩洞區分布,亦可看到不少位置相近的岩洞區。例如,位於九龍的筆架山東、獅子山西;大圍的大圍東、大圍西;屯門的洪水坑、藍地、屯門、九俓山、白石坑;港島的柴灣坳、筲箕灣、寶馬山;大嶼山的東涌東、東涌南、東涌西。[38]

這些彼此接近的策略性岩洞區,由於中間存在某些地形結構(例如深谷)、地質結構(例如主要斷層)或基礎設施(例如行車隧道),因此無法合併為較大的策略性岩洞區。[39]但如果這些岩洞可以利用隧道相連,便有望發揮更大潛能。土力工程處進行的「善用香港地下空間可行性研究」,亦有提及將岩洞及地下設施整合,可進一步擴大相互連接的地下城市空間。[40]

這樣的地下之城,並非異想天開。在芬蘭,首都赫爾辛基就發展出1,000萬立方米的地下空間,供泊車、運動、地下鐵路、油煤儲存等之用。[41]有人稱,赫爾辛基共有兩個,分別是地面及地底的赫爾辛基[42],當地平均每100平方米的地面,就有1平方米的地底空間。[43]

即使連接岩洞並不太可行,探討岩洞更多的用途,包括停車場,對香港亦具有重大涵義。近年香港交通擠塞問題嚴重,部分位於港島區的主要道路,繁忙時間的行車速度只有約每小時10公里,僅較成年人每小時4至5公里的平均步行速度略快。[44]

香港的策略性岩洞區,都位於交通方便易達,並有基礎設施網絡配套的地區。[45]政府打算推行電子道路收費先導計劃[46],疏導交通,假若能將岩洞發展為停車場,並提供配套,鼓勵駕車人士轉乘公共交通工具,或有助減少汽車排放,及紓緩交通擠塞。

地下工程 小心破壞地面建設

不過,香港的策略性岩洞區多位處市區邊緣,又有一定程度的基礎設施網絡配套,因此開發岩洞工程必須小心。港鐵近月因地基工程引致附近建築物出現沉降情況,雖並不罕見[47],但依然令市民憂心,因此,發展岩洞時,亦要注意工程對週遭建築物的影響。

挪威位於Ulriken的Svartediket 污水處理廠,就因為需要在民居及其他建築物附近進行大規模爆破,因此需要實施一系列的限制措施,以策安全。在挪威,法例中有列明此類爆炸工程所引起的震動上限,因此,承建商受法律限制,要不時進行震動測量,以確保震動不出所限[48],工程前亦要評估爆破工程會否導致山泥傾瀉,並以評估結果為基礎,採取防止山泥傾瀉的保護措施,例如修建堤防和豎立圍欄。[49]

在香港,岩洞工程亦受監管,例如亦有爆破震盪限制[50],也有緩解工程影響的措施,包括水文地質影響評估、地下水位監測系統、長期監測及維護工程等。[51]若香港要充分發揮岩洞的潛能,須確保相關的監管措施切實執行。

當然,將岩洞連結、為交通分流以至建構地下城這些想像,在未有專業評估之前,一切都只是天馬行空。不過各種構想同時提醒我們,香港地下土地資源的發展潛力,實在不容小覷。各界就「熱門」的土地選項進行大辯論之餘,亦宜留下空間,仔細衡量其他方案。

1 《增闢土地 你我抉擇》,土地供應專責小組,2018年4月,第56頁。
2 同2,第54頁。
3 「簡介」。取自岩洞發展長遠策略網站:http://www.cavern.gov.hk/intro_trad.htm,最後更新日期2018年5月28日。
4「地質勘察 城市建設不可少」。取自發展局網站:https://www.devb.gov.hk/tc/home/my_blog/index_id_251.html,最後更新日期2017年10月1日。
5 《岩洞發展長遠策略 – 可行性研究行政摘要》,土木工程拓展署土力工程處,2012年4月,第3頁。
6 同5,第3頁。
7 《岩洞總綱圖說明書》,土木工程拓展署,2012年4月,第2頁。
8 同1,第56頁。
9 同7,第14頁。
10 「瑞士 Hagerbach 實驗長廊」。取自岩洞發展長遠策略網站:http://www.cavern.gov.hk/hagerbach_trad.htm,最後更新日期2018年5月28日。
11 「法國 酒類貯存」。取自岩洞發展長遠策略網站:http://www.cavern.gov.hk/wine_trad.htm,最後更新日期2018年5月28日。
12 Einar Broch, Elisabeth Grasbakken, Øyvind Engelstad and Gunnar Gjæringen, "Norwegian Rock Caverns," Norwegian Tunnelling Society, April 2016, p.10.
13 同12,第10至11頁。
14 同12,第12頁。
15 「美國密蘇里州 Springfield Underground」。取自岩洞發展長遠策略網站:http://www.cavern.gov.hk/springfield_trad.htm,最後更新日期2018年5月28日。
16 同12,第13至14頁。
17 同1,第70頁。
18 同12,第13頁。
19 同1,第74頁。
20 同5,第3頁。
21 同5,第3頁。
22 同1,第58至59頁。
23 同1,第58至59頁。
24 同7,第9頁。
25 同1,第58至59頁。
26 「歐洲發展岩洞和城市地下空間的經驗」。取自發展局網站:https://www.devb.gov.hk/tc/home/Blog_Archives1/index_id_105.html,最後更新日期2014年12月28日。
27 Lo Ngai Man, "A Community-Based Approach in the Sustainability Study of Rock Cavern Development in Hong Kong," (Thesis, The Hong Kong University of Science and Technology, 2014), pp. 210-211.
28 同27,第181頁。
29 同27,第184頁。
30 同27,第212頁。
31 同27,第210至211頁。
32 S Santhirasekar, Chow Kim Sun and Zhou Yingxin, "Innovative Approaches to Rock Tunnelling," Building and Infrastructure Programme Centre, p. 6.
33 同32,第14頁。
34 同32,第14頁。
35 同27,第163頁。
36 同27,第164頁。
37 《岩洞總綱圖》,土木工程拓展署,2012年4月。
38 同37。
39 同7,第4至5頁。
40 「善用香港地下空間可行性研究」,土木工程拓展署土力工程處,2011年3月,第9頁。
41 Ilkka Vähäaho, "Urban Underground Space: Sustainable Property Development in Helsinki," Real Estate Department, City of Helsinki, October 2014, p. 16.
42 同41,第17頁。.
43 同41,第16頁。
44 「中環及其鄰近地區電子道路收費先導計劃公眾參與」,立法會交通事務委員會,立法會CB(4)344/15-16(05)號文件,2015年12月16日,第1頁。
45 同5,第3頁。
46 同44,第2頁。
47 「監察及通報私人建築工程對鐵路運作影響的機制」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201808/06/P2018080600793.htm,最後更新日期2018年8月6日。
48 同12,第69頁。
49 同12,第69頁。
50 沈子才,「香港岩洞的發展和應用」。取自科學為民服務巡禮網站:http://www.science.gov.hk/chi/liberalstudies/2017_Cavern_Development_and_Application_in_HK_(chi)_14Oct_3.pdf,最後更新日期2017年10月14日,第47頁。
51 同50,第46頁。