時事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-09-14 | 《經濟日報》

土地大思考系列:發展郊野公園 先談管理機制



土地供應專責小組(土地小組)提出的18個土地供應選項中,發展郊野公園邊陲地帶是一個燙手山芋,理由是發展與保育雖然俱為社會所欲,但兩者又往往被視為不可兼得的魚與熊掌,任何的決定都仿佛是「艱難決定」。

然而,即使沒有所謂的「土地大辯論」,將郊野公園合法地或不合法地改作其他用途,向來不乏例子,而且不只涉及邊陲位置,部分更是走進「核心的內圍」,引起坊間對郊野公園管理機制的討論。社會在作出「艱難決定」前,或許更需要問,如何完善作出「艱難決定」的機制。

可行性研究進行中 環團群起反對

政府闢設郊野公園的最初目的,是保護大自然及向市民提供郊野的康樂和戶外教育設施。[1]土地小組也明白開發郊野公園的任何部分作房屋發展,會與其現有用途並不協調,在諮詢文件亦提及處理開發不當會造成自然生態、景觀及康樂潛力方面不可逆轉的改變,而且,任何涉及郊野公園土地的發展建議,均須先進行包括生態評估的環境研究。[2]

目前,香港房屋協會(房協)正就開發郊野公園邊陲地帶兩幅土地,用作公營房屋及非牟利老人院等非地產用途進行可行性研究[3],並邀請環保團體出席就生態研究方法提供意見的諮詢會議。[4]

不過18個環團早前發表聯合聲明,批評房協研究只將生態價值及技術可行性作為發展郊野公園的考量,既矮化了郊野公園功能,亦容易向公眾發放錯誤訊息,因此反對發展建議,並拒絕參與有前設的諮詢。[5]

啟動發展涉及多種法定程序

在郊野公園上動土,自然容易引起關注團體反彈,而事實上,現時要開發郊野公園,程序也絕不簡單。土地小組的諮詢文件指,任何涉及郊野公園土地的發展建議,均須先進行包括生態評估在內的環境研究,以確定用地合適。[6]如需改劃郊野公園界線,要經過《郊野公園條例》及《環境影響評估條例》的法定程序,包括須諮詢郊野公園及海岸公園委員會(公園委員會)和環境諮詢委員會,並在取得郊野公園及海岸公園管理局的同意後方可進行。[7]其中,委員會是郊野公園及海岸公園管理局總監的諮詢團體,主要工作是提供意見。例如,就總監向其提交的事宜、現有及擬議的郊野公園等地制訂之政策及計劃,作出考慮及發表意見。[8]

若要進行郊野公園範圍內的土地平整、基建及建築工程,必須在開展工程前通過環境評估的程序,當中法定環境評估需進行包括季節性調查在內的詳盡生態調查,以及全面評估工程對現存康樂設施、康樂發展潛力,以及有關用地的公眾享用價值的影響。[9]

而在展開如基建提升及土地平整等實際工程前,政府須進行全面的規劃及工程可行性研究;多個階段的公眾參與以收集持份者意見;各種技術評估,包括交通及視覺影響評估;有關郊野公園、環境影響、城市規劃及基建建設的法定程序及其他必要程序;以及向立法會申請撥款。[10]

改劃郊野公園界線有例可循

簡而言之,要發展郊野公園,大致可以通過兩套程序進行,一是改劃郊野公園界線後再作發展,二是通過法定程序及其他必要程序,在郊野公園範圍內進行工程,而公園委員會是這兩套程序的「必經之路」。

就第一套程序,公園委員會就曾因應新界東南堆填區擴展計劃所涉及的五公頃清水灣郊野公園土地,建議引用《郊野公園條例》,把有關的土地從已批准的清水灣郊野公園地圖剔出,並要求政府須採取包括補植工作、提供導賞服務等補償措施,以改善清水灣郊野公園的設施。[11]

雖然剔出部分郊野公園土地作其他發展,算是有法可依,有例可循,但新用途始終可能會影響相鄰的郊野公園的自然生態,引起公眾疑慮。近日,新界西堆填區便涉嫌有污水被非法倒進河流,污染下白泥海岸保護區。[12]雖然事件發生在另一個堆填區,不過情況也令人想到,如果將來有更多發展計劃在郊野公園周邊進行,香港是否需要不一樣的審批、監察及管理機制。

認可殯葬區 預示開發郊野公園的潛在問題?

相同的道理,也適用於第二套程序,即在郊野公園範圍內進行工程的發展方法。這種發展方法,同樣有法可依,有例可循,亦同樣有潛在的管理問題。

以自1983年開始實施的山邊殯葬政策為例,該政策把總面積約4,000公頃(約等於半個香港島面積)的多幅政府土地(部分與郊野公園重叠)[13],劃為約520個認可殯葬區,供新界原居民身故後下葬,以維持其傳統權益,並遏止非原居民於山邊下葬。[14]

認可殯葬區邊界模糊 管理權責難分

然而,申訴專員公署(公署)在2015年底公布調查報告[15],指由於負責部門不會派員實地視察身故原居民的下葬位置,加上認可殯葬區並不設界線標記,因此界外殯葬的違規情況時有發生。[16]在其中一宗個案中,被錯置於殯葬區外的墳墓或金塔,數目多達約60個,結果地政處與民政事務處(民政處)破例准許它們無須遷離。[17]

公署又指,雖然殯葬許可證載列了持證人須遵守的條款,不過部分部門並無訂立程序或機制執行規定,亦無查核持證人有否遵守條款,令有關規定形同虛設。例如,殯葬許可證其中一項條款,是申請人若未得地政處許可,便不可砍伐樹木[18],不過,在一宗個案中,有人涉嫌為建墳及開闢山路而剷走屬自然保育區的草坡林木,甚至燒焦該區內面積達8,000平方米的一片山坡。[19]

公署相信,在當局不會核實下葬地點,亦不限制墓地大小的情況下,可能會有人在保育地點內大興土木,破壞環境。[20]公署認為管理問題源於政出多門。山邊殯葬政策由民政事務總署、地政總署、食物環境衞生署、漁農自然護理署及水務署,各自按工作範疇共同推行,由於管理責任由多個部門分擔,缺乏單一部門承擔整體管理責任,令認可殯葬區難以得到有效管理。[21]在報告中,公署提到,交由單一部門或機構負責殯葬區的整體管理,是有效徹底解決權責不清問題的做法。[22]

發展是條漫長路 公園委員會有角色?

透過檢視兩套發展郊野公園的程序及其實踐經驗,看來不管有沒有土地大辯論,要在平衡發展需要的同時,確保今日的核心不至於成為他日的邊陲,社會也需要思考:是否要將郊野公園發展的審批及管理事宜交予一個專責組織?

目前公園委員會已有參與郊野公園的管理工作及政策制訂過程,例如,漁護署在2019年年底前,分階段於郊野公園增設約20台飲用水機,以鼓勵遠足人士自行攜帶水瓶,此項措施就是源於委員建議。[23]此外,委員亦會在會議中,就新增生態旅舍、豪華露營、樹頂探險、攀樹、空中飛索或滑草等設施,設立可供觀賞遺跡的開放式博物館等概念建議發表意見。[24]

以上的職能是否有擴充空間?曾有公園委員會委員在任期完結時,對香港的郊野公園管理作出評價,認為其主要集中於保護動植物,而鮮與毗鄰村落合作,因此建議香港透過增加村落在郊野公園管理過程中的參與,讓郊野公園與毗鄰村落建立更密切關係,而又無損自然保育的目標。[25]

在英國,為管理國家公園而設的國家公園管理局(National Parks Authority,簡稱NPA),更是擁有審批發展計劃的權力。其運作經驗,是否值得香港參考?

英國國家公園管理局以可持續發展為目標

英國共有15個國家公園,每個均有獨立的國家公園管理局(管理局)。管理局的資金來自英國政府,職權包括:保護公園內的自然美景、野生動物和文化遺產;為公眾提供了解和享受國家公園的機會;以及促進國家公園內的社會福祉及經濟。[26]

每個管理局有一定數量的無薪成員,他們都是由內政大臣、地方議會和地方政府挑選並委任。[27]成員必須確保管理局充分履行其法定目的,亦有責任為國家公園尋求最佳利益,有效而負責任地管理國家公園,並以可持續發展為目標,平衡環境、社會和經濟各方面的考慮。[28]除了他們,管理局中亦包括官員,他們是負責執行決策的人。[29]

依框架審批園內大型發展計劃

前文提到的「社會福祉及經濟」,反映到英國國家公園的一些特色。例如英格蘭及威爾士的國家公園,在劃界前素來有人定居,當中有些區域更有礦場存在。為了平衡採礦業務及保育生態兩者,英國早在1949年推出一個名為大型發展測試(Major Development Test,簡稱MDT)的措施,訂下框架用作審批公園內的大型發展計劃申請。[30]

MDT多年來歷經修訂,加上英國自1995年推動權力下放,不同地區對大型發展計劃已有各自的定義,它們審批國家公園的發展工程時,做法及優先次序亦有不同。以英格蘭為例,當地提到國家公園內的大型發展只能在「特殊情況下」,以及「符合公共利益」時才可允許規劃。[31]

英格蘭國家公園管理局在進行審批時,需作申請評估,包括:一,計劃發展的需要,包括國家需要,以及申請獲批或被拒時對地區經濟的影響;二,在申請區域以外其他地方的開發成本;三,申請對環境、景觀及康樂用途的影響,以及紓緩影響的方法。[32]

審批權力大 管理局成員需具公信力

雖然MDT建立良久,制度運作有度,為國家公園的發展擔當重要的把關角色。但管理局成員審批權力之大[33],有時又會成為引起爭議的源頭。有英國大學選取了15個發展計劃,研究計劃的審批過程,並在2016年公布研究結果,當中列舉了一些管理局「獨排眾議」的例子。

例如,2002年,有發展商申請在Pembrokeshire國家公園邊陲位置,興建渡假村。雖然管理局內的官員以公園的整體性會因發展而被破壞,不過最終成員都因鄉村貧困問題而同意發展事件,認為在這情況下,應以社會經濟發展為先。[34]

在另一個例子中,情況剛好相反。2009年,在Brecon Beacons國家公園中的建屋計劃,當時管理局中的官員以經濟因素而建議通過計劃,不過成員最終以對環境做成影響等原因拒絕計劃,直至計劃「縮水」,才能在 2014年闖關成功。決定引起當地環保團體批評,認為NPA是因為官方壓力以及區內對住屋的需求,而不得不同意計劃。[35]

除此之外,在South Downs國家公園邊陲的一個足球場計劃,因規劃人員建議拒絕通過的情況下,最終被NPA以「沒有其他更好選址」為由而通過。環保組織認為計劃最終得以通過,是因為時任英國副首相希望藉發展重建當地,駁回了規劃人員建議。[36]

研究人員在研究個案後認為,NPA成員偏向注重當地社區利益多於國家公園為公眾帶來的整體利益,但質疑是否每項以地區利益為由獲批的申請,盡皆合乎「特殊情況」的準則。[37]

以上例子反映,自1995年起成為獨立機構的NPA[38],雖然可以根據制度賦予的職權,決定不同發展計劃的生死,甚至凌駕部分官員的建議,作出有利國家公園作多元發展的決定。然而,儘管有行之多年的制度作依據,其決定仍難免「順得哥情失嫂意」,出現裏外不是人的情況。因此這類機構是否有足夠的公信力,將十分影響其最終的發揮的作用。

須有足夠公信力抵禦各方壓力

回到香港,目前的公園委員會有21位由政府委任的非官方成員。[39]他們來自不同專業,背景廣泛[40],有一定的公信力,但這樣的基礎是否足以被進一步委以重任,為郊野公園的未來定位作出更多決定,是英國模式能否借用至香港的關鍵。

目前土地大辯論將焦點放在住屋需求,不過,在發展郊野公園這個方案上,我們不妨將討論帶得更遠,思考能否透過完善管理機制,促進不同面向的發展,最終達至城鄉郊共融,更進一步發揮香港每吋土地的潛能。

1 「香港便覽-郊野公園及自然護理」。取自漁農自然護理署網站:http://www.afcd.gov.hk/tc_chi/country/cou_lea/the_facts.html,最後更新日期2018年3月21日。
2 「中長期選項:發展郊野公園邊陲地帶兩個試點/概念性選項:發展郊野公園邊陲地帶其他地點」。取自土地供應專責小組網站:https://landforhongkong.hk/tc/supply_analysis/country_park.php,最後更新日期2018年6月7日。
3 「房協委聘顧問進行郊野公園邊陲土地發展可行性研究」。取自香港房屋協會網站:https://www.hkhs.com/tc/media/press_release_detail/id/358,最後更新日期2018年4月27日。
4 「環團聯合聲明 拒絕參與破壞郊野公園」。取自地球之友網站:https://www.foe.org.hk/tc/news/綠色資訊/傳媒新聞稿/環團聯合聲明%20拒絕參與破壞郊野公園,最後更新日期2018年7月12日。
5 「房協研發展郊野公園邊陲 18個環保團體聯署反對」。取自頭條日報網站:http://hd.stheadline.com/news/realtime/hk/1264302/,最後更新日期2018年7月12日。
6 同2。
7 同2。
8 「郊野公園及海岸公園委員會委員名單及職權範圍」。取自漁農自然護理署網站:https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/aboutus/abt_adv/abt_adv_b.html,最後更新日期2018年7月16日。
9 同2。
10 同2。
11 「郊野公園及海岸公園委員會就反對清水灣郊野公園未定案地圖的聆訊」。取自漁農自然護理署網站:https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/country/cou_wha/cou_wha_tra_29_b.html,最後更新日期2009年5月25日,第3至4頁。
12 「【01獨家】新西堆填區垃圾汁直倒下白泥 環保署:會考慮檢控」,最自香港01網站:https://www.hk01.com/01偵查/228043/,最後更新日期2018年8月29日。
13 莊立彬,「800公頃葬區落入『保育區』毀生態(「山邊殯葬政策」之二)」。取自獨立媒體網站:https://www.inmediahk.net/800-0123,最後更新日期2014年1月23日。
14 「政府對認可殯葬區的管理主動調查報告摘要」,申訴專員公署,2015年11月,第1頁。
15 同14,第1頁。
16 同14,第3至4頁。
17 同14,第5頁。
18 同14,第4頁。
19 同14,第6頁。
20 同14,第6頁。
21 同14,第1至2頁。
22 同14,第3頁。
23 「郊野公園委員會簡報」,郊野公園及海岸公園委員會,WP/CMPB/9/2018號文件,2018年7月,第2頁。
24 「提升郊野公園及特別地區康樂及教育潛力的顧問研究—概念性建議」,郊野公園及海岸公園委員會,WP/CMPB/8/2018號文件,2018年7月,第1至2頁。
25 「已通過的會議記錄-第六十四次會議」,郊野公園及海岸公園委員會,AFCPA01/1/0號文件,2017年8月15日,第13頁。
26 "About us," National Parks, http://www.nationalparks.gov.uk/about-us, accessed July 17, 2018.
27 同26。
28 "Appointed Members," National Parks, http://www.nationalparks.gov.uk/about-us/roleofmembers, accessed July 17, 2018.
29 "The work of a National Park Authority," Peak District National Park, http://www.peakdistrict.gov.uk/learning-about/about-the-national-park/npa, last accessed August 31, 2018.
30 Lynn Crowe, Catherine Hammond and Nikky Wilson, "An Examination of the Development and Implementation of Planning Policy Relating to Major Development in the English and Welsh National Parks," Department of the Natural and Built Environment, Sheffield Hallam University, November 2016, p. 5.
31 同30,第6頁。
32 同30,第6頁。
33 同30,第1頁。
34 同30,第51頁。.
35 同30,第67及70頁。
36 同30,第55至56頁。
37 同30,第19及23頁。.
38 "History of the National Parks," National Parks, http://www.nationalparks.gov.uk/students/whatisanationalpark/history , accessed August 22, 2018.
39「政府委任郊野公園及海岸公園委員會委員」。取自政府新聞公報網站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201708/25/P2017082400892.htm,最後更新日期2017年8月25日。
40 包括生態旅遊項目策劃人、測量師會員、保育專家、城市規劃及地理學等相關學科的教授和學者、漁農界立法會議員、區議員、大嶼山發展諮詢委員會委員、植物學家、資深文物保育建築師、環保保育團體代表。資料來源:「郊野公園及海岸公園委員會 非官方委員背景資料(2017年9月1日至2019年8月)」。取自漁農自然護理署網站:https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/aboutus/abt_adv/files/CMPB_Members_Background_2017_19Chi.pdf,最後更新日期2017年9月1日。