時事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-10-05 | 《信報》

土地大思考系列:填平水塘的理想與現實



土地諮詢文件包括了一個來自民間的建議選項──填平部分船灣淡水湖,以創造600公頃土地興建30萬個單位,供80萬至120萬人居住。[1]建議看來可為大量人口提供安居之所,卻也令人擔心會影響本港的供水穩定。因此在討論此方案時,各界不妨先了解本港的用水量及供水結構,乃至水塘在蓄水以外的潛在用途。

涉有形及無形成本 或削供水危機處理能力

香港17個水塘中,有16個位於郊野公園內[2],任何發展皆要通過不同的法定程序。此外,諮詢文件提到,填平水塘的發展成本包括土地平整工程費用、發展所需的運輸和其他基建設施,以及緩減對郊野公園和其他環境影響的措施。[3]發展還包含一些難以用金錢衡量的成本,例如會影響當地生態環境以及地貌景觀,以及因水塘總容量減少而削弱香港應對供水危機的能力。[4]

有其他方式蓄水 用水量增幅低於預期

不過,隨着科技進步,好的城市設計能善用每個角落收集雨水,也可探討更多能成為蓄水處的地方,都可能減輕了水塘的角色。例如,近年香港政府積極改善設施,如引入「滲水路磚」,增加雨水收集[5];另一方面,新加坡早就有進行以岩洞作額外蓄水處的可行性研究。[6]

此外,近年本港用水量的增幅低於預期,都可能說服部分人支持填平部分水塘。2008年,發展局及水務署公布「香港的全面水資源管理」,制定用水策略,當中預測了2010、2020以及2030年的總用水量。[7]

不過,2010年的實際總用水量為9.36億立方米[8],較政府預計的10億立方米低6.4%[9],即使到了2016/17年度,全年用水量亦只有9.87億立方米[10],仍然低於2010年預算。

滲漏問題得改善

用水量得以控制,可理解為香港人更懂得節約用水,部分亦可歸功於水務署更換及修復老化水管的計劃。[11]計劃於2015年大致完成,此後,香港的供水管網狀況大為改善。全年水管爆裂個案由2000年高峰期約2,500宗,大幅減少至2017年的88宗。而水管滲漏率亦由2000年超過25%,下降至2017年的約15%。[12]

加上水務署推行智管網,運用感應器、遙測、管網管理軟件及數據分析等科技,持續監測供水管網的整體狀況,以制定最符合成本效益的措施,維持管網健康運作。[13]因此可以推斷,香港的用水量增長,或會繼續低於預期。

配合水塘連結工程 善用水資源

水塘溢流問題大幅改善,能令香港減少依賴個別水塘。水塘平均每年溢流量,由1996至2005年的9,400萬立方米,減少至2006至2016年的2,700萬立方米,而且溢流主要出現於中、小型水塘。[14]

與此同時,政府正推展「水塘間轉運隧道計劃」,興建一條連接九龍副水塘和下城門水塘的隧道,以紓減西九龍地區水浸風險,同時減少九龍水塘群的溢流及增加水資源。計劃預計會在2019年第一季展開工程,並在2022年第四季竣工。[15]

如一切順利,水塘間轉運隧道工程竣工的2022年,亦是將軍澳海水化淡廠落成之時。屆時,海水化淡廠第一階段食水產量為每日13.5萬立方米,供應本港約5%的食水用量,食水產量預計最終更可增加至每日27萬立方米。[16]

可以想像,不久將來的香港,可以更充分利用雨水之餘,食水來源亦會增加。種種措施及工程,將會改變目前的供水結構,有助提升香港供水保障的同時,亦令填平船灣淡水湖這個方案,更有討論空間。

填平水塘成本 應包括買水費用

不過,撇除開拓及更善用水資源,填平水塘與否,也需考慮其他間接成本,當中除了上述諮詢文件提到的成本外,填平水塘後增購的東江水所帶來的額外開支,同樣需要計算。

目前香港全年食水,有七至八成來自東江。[17]儘管港人總用水量增速低於預期,2016/17年度全年用水量(9.87億立方米),只較2010/11年度(9.36億立方米)增加5.4%[18],但同期香港用於東江水的支出,卻大增了42.8%(由32.0億元升至45.7億元)。[19]此外,過去10年以來,撇除人民幣兌港幣匯率變動的因素,東江水價格每年平均上升3.7%。[20]

由此可見,填平水塘會對香港用水成本的影響,不容輕視。特別是船灣淡水湖是香港第二大水塘,佔全港水塘總儲存量約四成。目前建議提及填平600公頃土地,即約半個水塘大小,等同減少全港水塘總儲存量約兩成,令策略性供水儲備由可應付約四至六個月的食水用量,減少為三至四個月。[21]

東江水非必然 香港當積穀防飢

更重要的是,我們不能忘記,作為目前香港主要供水來源的東江水,並非香港獨享,亦供廣東省使用。近日獲批的珠江三角洲水資源配置工程可行性研究報告,反映了廣東省缺水的情況。工程將由西江水系,向珠三角東部地區引水,目的是解決廣州、深圳、東莞缺水問題。[22]

工程的批文,明確提到計劃要為香港等地提供應急備用水源[23],但香港也不能大安旨意縮減本地蓄水量,變相與缺水的地區爭奪水資源。再者,廣東省缺水問題亦可能帶來更高的東江水價,進一步推高填平水塘的潛在成本。

水務署實際上已將區域缺水問題納入考慮。其2016/17年度年報,亦提到廣東省多個城市對東江水的競爭加劇,會帶來不明朗因素及挑戰。[24]因此,政府會將供水結構由現行的三個來源(本地集水、輸入的東江水及沖廁用海水),輔以淡化海水、再造水[25]和重用中水及回收雨水[26]此三個新來源,將六個供水來源成為提升香港供水保障及適應性的重要支柱。[27]

另闢蹊徑 為現有水塘增加更多用途?

在居安思危的大前提下,填平部分水塘會否對水資源充足構成威脅,其潛在利益又是否高於成本,社會需要小心衡量。不過,如果從現有土地創造更多潛在價值的角度出發,另一個「打水塘主意」的方向,或有更大討論空間,就是在水塘現有的儲水用途以外,新增其他用途,包括用作康樂用途。

為水塘新增用途,同樣受到法例限制。根據《水務設施條例》,任何人士進入水務設施浸洗或沖洗,即屬違法,最高可處罰款五萬元和監禁兩年。近年就有人擅自進入大嶼山二澳水澇漕集水區嬉水,污染食水水源,最終涉事人各被判罰款500元。[28]不過過往香港亦有更改水塘用途的先例,相關經驗值得回顧。

黃泥涌水塘變划艇公園 去年起暫停開放

在1899年落成的黃泥涌水塘,位於陽明山莊附近的黃泥涌峽[29],是本港繼薄扶林水塘及大潭水塘群後興建的第三個水塘。[30]由於其他大容量水塘陸續落成,加上實行東江供水計劃,政府因保養費高昂及儲水量不多而將黃泥涌水塘改建。[31] 1960年代末,當時的市政局計劃將黃泥涌水塘改建為康樂中心,至1986年,水塘改建為黃泥涌水塘公園,成為本港首個划艇公園,供市民享用。[32]

不過,公園小食檔和小艇出租業務的承辦商,在去年2月14日業務許可證到期後,沒有再向政府提交報價書。由於沒有其他投標者,因此自許可證到期後,租艇及小食服務至今一直暫停。[33]當時有議員提到,公園離巴士站較遠,泊車配套也較少,加上經營條件欠佳,都可能是投標者卻步的原因。[34]

新加坡開放水塘作康樂活動

黃泥涌水塘公園至今還未重開,香港改變水塘其他用途的嘗試看似失敗。雖然如此,鄰近香港、同樣地少人多的新加坡,卻有成功個案可供我們探討。近年新加坡發展了不少多用途水塘,有的是從建造開始構思蓄水外的用途,亦有的是近年才開放供其他用途使用。

新加坡近年的「水敏性城市設計計劃」──ABC Waters Programme,其中一個主要目標是為市民提供更多社區空間,增加社會凝聚力,同時令市民藉由康樂活動,更接近水源,從而鼓勵市民善用水資源,同時了解水資源的重要性。新加坡政府指出,開發美觀的水塘及水道,有助提高市民對水源的認知,進而改善他們行為,例如,令市民減少亂扔垃圾,造成水源受污染。[35]

在計劃出台前,水在當地一直被視為珍稀資源,必須受到保護。市民禁止進入大部分水塘,排水溝及運河亦會加蓋以防亂扔垃圾。但新計劃令市民可一同參與保育及保護水源的過程,鼓勵他們「與水同樂」及重視水源。自此,新加坡在水塘上開放水上運動,亦沿水塘修建道路供行人遊玩,更在排水溝兩邊建造公園,令排水溝看起來更自然。[36]

以於1985年落成的水塘Bedok Reservoir為例,其位置鄰近淡馬錫理工學院及樟宜機場,周邊建有公園供市民散步玩樂,亦靠近一個有公共房屋及私人公寓、學校、辦公室等的社區。ABC Waters Programme 為水塘帶來一個建有觀景廊的浮動甲板、一個釣魚甲板以及沼澤棲息地。市民可以在水塘內划獨木舟和龍舟。[37]

而位於濱海灣(Marina Bay)的濱海堤壩(Marina Barrage),除了與Bedok Reservoir一樣,可供市民划船以外[38],新加坡當局更曾在那裏為學生舉辦水陸比賽,包括水上行走、太陽能賽艇、木筏比賽等等,希望藉此傳遞對珍惜水源及與水同樂的訊息。[39]

獅城成功有賴國民質素 香港不易模仿

新加坡做法雖然能令市民參與其中,但香港是否可以依樣畫葫蘆?未必。因為上述兩個水塘例子,都位於當地社區附近,而且濱海堤壩更是從設計伊始,已打算建成多用途水塘。

反觀香港,17個水塘中,有16個位於郊野公園內[40],交通相對不便,難做到如新加坡般「與民同存」。除了地點問題外,美國一篇文章亦提到,新加坡的國民質素,可能是新加坡可以做到「與水同樂」,而其他地方未必做到的原因。文中提到,如果水塘處於城市化及相對密度高的地方,水源容易被污染,但由於新加坡嚴格的法律,當地公民責任感相對較高,因此較易保持水源清潔。[41]

事實上,香港水塘用途是蓄水供市民使用,對水質要求不低[42],是否或如何開放用作其他用途,需要社會認真討論。其實目前水務署也正在石壁水塘和船灣淡水湖安裝小型浮動太陽能板發電系統,亦算是開發水塘「其他用途」的另一例子。[43]可見在蓄水和填平建屋之間,水塘還有很多可能。

1 《增闢土地 你我抉擇》,土地供應專責小組,2018年4月,第74頁。
2 同1,第74頁。
3 同1,第75頁。
4 同1,第75頁。
5 「夏天,為大地善用雨水」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/606,最後更新日期2017年6月14日。
6 T.R. Bye, H.Y. Bian, J. Zhao, E. Broch, "Feasibility of developing water service reservoirs in rock caverns in Singapore," Tunnelling and Underground Space Technology 19(2004):412. Accessed August 10, 2018. doi:10.1016/j.tust.2004.02.031.
7 「香港的全面水資源管理:持續共享珍貴水資源」,發展局、水務署,第7頁。
8  《二零一二至一三年年報》,水務署,第37頁。
9 同7,第7頁。
10 《二零一六至一七年年報》,水務署,第93頁。
11 「用水流失管理」。取自水務署網站:https://www.wsd.gov.hk/tc/core-businesses/operation-and-maintenance-of-waterworks/reliable-distribution-network/index.html,最後更新日期2018年7月23日。
12 同11。
13 同11。
14 「立法會八題:水資源管理」。取自政府新聞公報網站:https://www.devb.gov.hk/tc/legco_matters/replies_to_legco_questions/t_index_id_9614.html,最後更新日期2017年6月7日。
15 「立法會十四題:供水安排及水資源管理」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201806/20/P2018062000457.htm,最後更新日期2018年6月20日。
16 同15。
17 「香港便覽 - 水務」。取自水務署網站:https://www.wsd.gov.hk/tc/publications-and-statistics/pr-publications/the-facts/index.html,最後更新日期2018年5月10日。
18 《二零一二至一三年年報》,水務署,第37頁;《二零一六至一七年年報》,水務署,第93頁。
19 《二零一二至一三年年報》,水務署,第57頁;《二零一六至一七年年報》,水務署,第69頁。
20 「東江水」。取自水務署網站:https://www.wsd.gov.hk/tc/core-businesses/total-water-management-strategy/dongjiang-water/index.html,最後更新日期2018年6月29日。
21 同1,第74和75頁。
22 〈西江水東調 港備用水無憂 珠三角水資源配置工程獲批 緩解廣深莞缺水 計劃5年內完工〉,《文匯報》,2018年8月10日,A05頁。
23 同22。
24 同10,第30頁。
25 「再造水」是指經過一連串有效的污水處理及消毒除菌程序淨化的排放水,以達到可循環再用之嚴格要求。資料來源:「再造水」。取自渠務署網站:https://www.dsd.gov.hk/TC/Sewerage/Environmental_Consideration/Reclaimed_Water/index.html,最後更新日期2018年8月8日。
26 從浴室、洗手盆、廚房洗滌盆和洗衣機等地方收集得來的水稱為中水,中水與收集的雨水經處理後可予以重用,作沖廁等非飲用用途。資料來源:「中水重用及雨水回收」。取自水務署網站:https://www.wsd.gov.hk/tc/core-businesses/total-water-management-strategy/grey-water-recycling-rainwater-harvesting/index.html,最後更新日期2017年6月5日。
27 同10,第30頁。
28 「3人水塘嬉水被罰款500元」。取自經濟日報網站:https://topick.hket.com/article/477533/,最後更新日期2014年11月19日。
29 「地方-香港水塘(一)香港九龍」。取自香港地方網站:http://www.hk-place.com/view.php?id=110,查詢日期2018年8月8日。
30 「黃泥涌水上單車情人節告別 承辦商不入標 康文署:盡快再招標」。取自明報網站:https://jump.mingpao.com/resources/detail/s00012/1486607220020,最後更新日期2017年2月9日。
31 同29。
32 同30。
33 「黃泥涌水上單車情人節告別 承辦商不入標 康文署:盡快再招標」。取自明報網站:https://jump.mingpao.com/resources/detail/s00012/1486607220020,最後更新日期2017年2月9日;「划艇公園」。取自康樂及文化事務署網站:https://www.lcsd.gov.hk/tc/facilities/facilitieslist/facilities.php?ftid=13&did=11,查詢日期2018年8月8日。
34 同30。
35 Joost Buurman and Rita Padawangi, "Bringing people closer to water: integrating water management and urban infrastructure," Journal of Environmental Planning and Management (2017):12. Accessed August 8, 2018. doi:10.1080/09640568.2017.1404972.
36 同35,第12頁。
37 同35,第13頁。
38 "Marina Barrage," Singapore's National Water Agency, https://www.pub.gov.sg/marinabarrage/aboutmarinabarrage, accessed August 9, 2018.
39 "Singapore International Water Week Kicks Off: 10,000-strong Crowd Expected to Throng Marina Barrage During First-ever Water Festival this Weekend," Japan Corporate News Network, last modified June 16, 2009.
40 同1,第74頁。
41 Silvia Schmid, "Catching Rainfall in Marina Bay: Water Necessity, Policy, and Innovation in Singapore," Initiative for Global Environmental Leadership, accessed August 9, 2018.
42 「水務設施」。取自水務署網站:https://www.wsd.gov.hk/tc/core-businesses/operation-and-maintenance-of-waterworks/waterworks/index.html,最後更新日期2017年10月19日。
43「浮動太陽能發電系統」。取自水務署網站:https://www.wsd.gov.hk/tc/home/climate-change/mitigating/floating-solar-power-system/index.html,最後更新日期2017年5月5日。