時事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-10-22 | 《星島日報》

建設「新」新界 規劃「20分鐘社區生活圈」



行政長官在最新一份施政報告中交出她的土地開發藍圖後,涉及大規模填海的「明日大嶼願景」,率先成為社會焦點。

其實,施政報告就發展棕地和私人農地提出的方案,同樣值得港人關注。因為連同正在新界各處推展的新發展區,相關發展勢令已容納香港逾半人口的新界[1],進一步成為港人的聚居地。不誇張地說,其規劃細節關乎未來港人能否住得更好。

香港人需要居所 也需要宜居社區

在當前的社會氣氛下,可能有人認為只要在可負擔的範圍內覓得一個還可接受的居所,已經相當不錯。但理想的城市規劃不該如此。正如施政報告所言,香港除了需要解決土地和房屋供應問題,還需要一個宜居的生活環境,讓人們嚮往在此落地生根。[2]

為了令香港更宜居,施政報告在多個範疇作出建議[3],大至調整三條海底隧道的收費,以紓緩交通擠塞[4],小至研究進一步加建升降機等無障礙通道設施,方便市民上落通道。[5]

社區設施要「就腳」 滿足不同需要

方便市民步行,看似微不足道,但其背後理念對提升市民的生活質素,有莫大的意義。因為當社區愈「易行」,居民便愈容易使用社區內的不同設施,令生活有更多的選擇。更進一步,若「易行」概念超越改善步行設施的層次,深入到規劃原則之中,各類社區設施便會更為「就腳」,居民就能在步行距離內使用不同範疇的公共設施和社區服務。

因此智經在剛發表的《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》研究報告中,建議政府以「20分鐘社區生活圈」為行動方針,給基礎、文化、休閒及生態的相關設施布局提供規劃準則,並將此概念納入《香港規劃標準與準則》(下稱《規劃標準》)中,讓市民能夠主要透過步行,在短距離和短時間內滿足日常所需,並享受文化自然空間。[6]

對抗城市擴張 「新城市主義」冒起

「20分鐘社區生活圈」亦是外地邁向宜居城市為目標的趨勢。[7]其背後理念與上世紀中後期興起的城市規劃思潮「新城市主義」(New Urbanism)一脈相承。當時,城市往近郊擴張的趨勢引起不少人抗拒,他們不希望城市再雜亂無章地擴展,造成近郊交通擠塞、通勤時間冗長等問題。[8]這種感覺在早年由市區遷往新界的香港人當中,相信不難找到共鳴。

在這背景下,1996年在美國舉行的第四屆新城市主義大會(Congress for the New Urbanism),公布了《新城市主義憲章》(Charter of the New Urbanism),提出很多涉及日常生活的活動,都應該在步行距離之內[9],構成互相聯繫的網絡,並要令行人感到安全、舒適、有趣味;在一個社區內,要有均衡的公私營房屋組合,以讓不同年齡、種族及收入的人能夠在日常生活互相接觸,加強聯繫。[10]

化概念為現實 多國建設「20分鐘社區生活圈」

其後,不同國家均響應社區生活圈概念,美國、加拿大及澳洲等地,更分別為落實10至20分鐘社區生活圈而訂立行動方針。[11]以位於美國俄勒岡州的城市波特蘭為例,建設「20分鐘社區」是當地氣候變化行動藍圖的重點策略,目標是讓居民能夠輕便及安全地,以步行或單車滿足基本日常的非工作需要,以及連接公共交通工具作更遠的行程。[12]澳洲墨爾本的「20分鐘社區」概念,則志在建立可步行、健康、具凝聚力、可持續,以及有蓬勃本區經濟的社區,並在減少交通需要及溫室氣體排放的情況下,方便人們在本區滿足日常需要。[13]

為令「20分鐘社區」概念轉化為現實,波特蘭為當地各區商業服務和設施的步行可達性進行分析,除了調查各區有否所需的商店或服務外,相關分析也將行人道、街道的連繫程度、地形等因素納入考慮。在得出分析結果後,當局又以不同顏色在地圖呈現各區的便利程度,讓人可一目了然地掌握狀況。[14]

澳洲墨爾本則選擇由三個地方政府進行先導計劃,從而找出實踐「20分鐘社區」的挑戰和解決方案,以及協助當局訂立可衡量成效的指標,包括訂立「計分表」和「社區指數」等。先導計劃亦與從事相關工作及研究的非政府組織合作,由它們提供建議及支援。[15]

香港規劃原則美中不足 需更以人為本

在香港,早年新市鎮發展的兩大原則,包括「自給自足」及「均衡發展」,某程度上也回應了新城市主義。其中「自給自足」原則指,每個新市鎮應有所需的消費、娛樂、社區設施等,令居民能夠於區內滿足日常所需;「均衡發展」則指新市鎮內需提供足夠的就業機會,同時需有不同而有合適比例的房屋類型,包括公/私營房屋、高/低密度住宅、租住/自置房屋等,以促進社區融合。[16]

此外,載列本港規劃指引的《規劃標準》,亦關注如何滿足居民不同的生活需要,例如要求為每20萬人口設一間分區圖書館、為每5至6.5萬人口興建一個體育中心,以至為每10萬人口提供最少10公頃鄰舍休憩用地等。[17]

以上的規劃原則,雖然一定程度上包括了宜居城市所需的元素,卻也不乏有待改善之處。其中新市鎮的兩大發展原則──「自給自足」及「均衡發展」,便未能全面地反映宜居城市的生活模式。以天水圍為例,即使當區的日常店鋪及社區服務大多集中於商場內,便利市民自給自足,但在以上的發展原則下,社區卻因為街道欠缺店鋪而不夠活力;亦有當區居民認為區內聚腳點不足,令社區缺乏互動。[18]

另一方面,《規劃標準》以人口數目作為提供社區設施的指引,雖然有助確保設施的數量配合人口增長,但如何判斷這些設施是否「就腳」,《規劃標準》卻沒有明確說法。這在人口日益老齡化的香港,尤其需要注意。

以上問題,在已建設多年的社區,無疑難以一時三刻改善,但在棕地、私人農地、新開發區等有大規模發展潛力的新界土地,在合適的《規劃標準》配合下,仍有望建設更多以人為本的社區。

分兩層生活圈 提升文化、休閒、生態元素

因此,智經在上述的研究報告,建議將時間元素納入《規劃標準》,以生活圈及步行時間的方法來引導基礎設施的規劃,讓市民能適時地得到所需的服務,確保社區融合及均衡發展。[19]

具體而言,生活圈的設施布局可分為基礎設施,以及藍綠色網絡和彩色文化地區兩大類。基礎設施指能滿足市民日常需要及具保障性的公共服務設施及場所。這些設施需確保市民能在10分鐘步行時間內滿足到日常所需,包括醫療診所、學校、郵局、家庭支援中心等。[20]

生活圈的第二層面,則旨在提升市民的生活質素及福祉,這包括藍綠色網絡,如公共空間、綠化走廊、公園、河道等,而彩色文化地區包括文娛中心、圖書館、體育館、歷史文物等。新發展區項目規劃時,可根據土地用途的布局及人口的結構而決定上述設施的分布以及步行的距離,確保市民能於20分鐘步行時間內,可使用服務不同年齡層和需要的社區設施,以及能輕鬆地親近大自然,從而締造真正宜行和易達的宜居城市。[21]

施政報告才公布不久,新界土地的長遠規劃亦塵埃未定,政府宜在各項發展工程開展前,及早革新城市規劃的理念,為建設一個更加宜居的「新」新界,作好準備。

1「表1:2017年按區議會分區及性別劃分的陸上非住院人口數目」,取自政府統計處網站:https://www.censtatd.gov.hk/fd.jsp?file=B71807FB2018XXXXB01.xls&product_id=FA100096&lang=2,查詢日期2018年10月12日。
2 《行政長官2018年施政報告》,香港特別行政區政府,第252段。
3  包括交通運輸、環境及自然保育、動物福利、城市管理、文物保育、文化藝術、體育發展及安全城市。
4 同2,第267段。
5 同2,第267段。
6 《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》,智經研究中心,2018年9月,第141至142頁。
7  “Local Development Framework,” The Royal Borough of Kensington and Chelsea, https://www.rbkc.gov.uk/wamdocs/13%20Walkable%20Neighbourhoods%20and%20SC%20Uses.pdf, accessed Oct 21, 2018, p.2.
8 “Urban planning,’ Encyclopedia Britannica Online. http://www.britannica.com/topic/urban-planning, accessed Oct 10, 2018.
9 假設行人的步速為每小時3.2公里,20分鐘的步行距離可達1070米。資料來源:「運動方程式」,取自健康在職計劃網站:https://www.healthatwork.gov.hk/tc/content.asp?MenuID=108,最後更新日期:2015年1月6日。
10 "The Charter of the New Urbanism," Congress for the New Urbanism, https://www.cnu.org/who-we-are/charter-new-urbanism, accessed October 9, 2018.
11  "10 Minute Neighborhood Analysis," City of Kirkland, https://www.kirklandwa.gov/depart/planning/Topics/10_Minute_Neighborhood_Analysis.htm, accessed October 12, 2018; "5b. 20-Minute Neighborhoods," The City Of Portland Oregon, http://www.portlandonline.com/portlandplan/index.cfm?a=288098&c=52256, accessed October 12, 2018; "The Walkable City: Neighbourhood Design and Preferences, Travel Choices and Health," Toronto Public Health, April 2012; "20-minute neighbourhoods," Plan Melbourne, https://www.planmelbourne.vic.gov.au/current-projects/20-minute-neighbourhoods, accessed October 12, 2018; "Neighbourhood planning," City of Moonee Valley, https://www.mvcc.vic.gov.au/About-the-Council/Plans-and-strategies/MV2040/Strathmore-20-minute-neighbourhood/Project-background.aspx, last modified July 13, 2018.
12 "City Of Portland And Multnomah County: Climate Action Plan 2009 - Year One Progress Report," City of Portland Bureau of Planning and Sustainability, Multnomah County Sustainability Office, December 2010, p. 8.
13 "20-minute neighbourhoods," Plan Melbourne, https://www.planmelbourne.vic.gov.au/current-projects/20-minute-neighbourhoods, accessed October 9, 2018; "Q&A's 20-minute neighbourhoods – pilot," Plan Melbourne, https://www.planmelbourne.vic.gov.au/__data/assets/pdf_file/0016/446002/Q-and-As20minneighbourhoodspilot.pdf, accessed October 9, 2018.
14 "5b. 20-Minute Neighborhoods," The City Of Portland Oregon, http://www.portlandonline.com/portlandplan/index.cfm?a=288098&c=52256, accessed October 9, 2018.
15 "Q&A's 20-minute neighbourhoods – pilot," Plan Melbourne, https://www.planmelbourne.vic.gov.au/__data/assets/pdf_file/0016/446002/Q-and-As20minneighbourhoodspilot.pdf, accessed October 9, 2018.
16 “Town Planning in Hong Kong,” Lands Department, 1984, pp. 26 and 27.
17 「社區設施」,《香港規劃標準與準則》,取自規劃署網站:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/pdf/ch3.pdf ,查詢日期2018年10月12日,第49頁;「康樂、休憩用地及綠化」,《香港規劃標準與準則》,取自規劃署網站:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/pdf/ch4.pdf,查詢日期2018年10月12日,第9和23頁。
18 Law Chi-kwong et al., "A Study on Tin Shui Wai New Town: Final Report," Planning Department, https://www.pland.gov.hk/pland_en/p_study/comp_s/tsw/r3.pdf, accessed October 12, 2018, p. xvii.
19 同6,第143頁。
20 同6,第143頁。
21 同6,第143頁。