向「高」發展 提升土地運用效益


房屋、基建及土地 | 2018-12-13 《經濟日報》 下一篇 上一篇

土地供應專責小組公眾參與活動於9月26日完結,標誌著為期五個月的「土地大辯論」告一段落。今年年底前,土地供應專責小組將就不同的土地供應選項建議,向政府提交最終報告。探求覓地方案固然重要,但在本港各類用地稀缺的情況下[1],如何善用土地資源作不同用途發展,同樣值得探討。

在住宅用地方面,市民的住屋需求殷切,房屋土地發展尤為社會關注。但觀察過往數據,自2008至2017年,本港增加約200公頃住宅用地,增幅只有2.7%。[2] 另一邊廂,近年本港工業生產式微,但自2000年以來用作工業用途的土地面積卻增加36.8%。[3]究竟原因為何?

住宅用地2008至2017年僅增2.7% 增幅遜其他用地

一般而言,已發展的用地可分為三大類別,即住宅用地、經濟用地(包括商業和工業用途),以及基建和設施用地(包括政府、機構及社區、休憩用地及運輸和基建設施)。[4]據規劃署統計,2017年香港總土地面積達1,111平方公里,當中已發展的土地佔四分之一(約271平方公里),住宅用地(77平方公里)只佔總土地面積的6.9%。[5]

若翻查過往十年《香港年報》的資料,會發現住宅用地面積由2008年的75平方公里增至2017年的77平方公里,新增2平方公里(即200公頃),與10個維多利亞公園的面積相若,增幅(2.7%)略低於整體已建設用地3.8%的增長率,亦不及經濟用地(6.9%)以及基建和設施用地(3.8%)(見表一)。[6]

高空發展增供應 需基建配合

住宅用地面積增長緩慢,若此趨勢持續,或將限制房屋供應。現時,市民對房屋的需求殷切,本港私人住宅售價及租金自2003年起大幅攀升,且遠超一般市民的負擔能力。根據資料顯示,本港私人住宅售價及租金於2003至2017年間分別大升442%及148%[7],同期居於私人永久性房屋的所有家庭住戶每月入息中位數(不包括外籍家庭傭工)只上升77%[8]。另一方面,公屋累計申請數目亦屢創新高,輪候時間不斷延長。截至2018年9月底,公屋輪候冊約有267,700宗申請(包括一般公屋申請,以及計分制下的非長者一人申請)。其中,一般申請者的平均輪候時間為5.5年,與香港房屋委員會訂立的3.0年目標輪候時間出現明顯落差。[9]

除加快造地及改劃合適的土地作住宅用途外,另一增加單位供應的途徑,是提高住宅發展密度。值得注意的是,雖以佔地面積計算,住宅用地僅增加2.7%,但永久性居住屋宇單位(扣除非住宅用屋宇單位)數目卻上升約一成(由2008年的2,495,200增至2017年的2,745,300個單位)。[10] 其中一種潛在單位供應來源,是增加住宅發展密度,令可興建的樓面面積增加,房屋單位供應便有機會增多。

事實上,城市規劃委員會(城規會)近年已逐步提升個別地區地積比率,以提供更多住宅單位。例如2016年,當局修訂《香港規劃標準與準則》,上調主要市區及新市鎮的最高住用地積比[11];另外,政府於今年9月底政府向城規會申請,增加古洞北及粉嶺北新發展區內的房屋發展密度。[12]

智經研究中心(智經)於今年9月發表的《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》研究報告中指出,若要增加發展密度,只有在交通、環境等規劃條件及配套許可情況下,城規會才會批准有關申請。但在新界部分地區,礙於缺乏基礎設施等配套,導致地積比率偏低。因此,智經認為可透過增加運輸及基礎設施等配套(例如鐵路站或其他主要運輸交匯處),以及因地制宜進行土地平整工程,從而提升新界土地的可使用容量,釋放其發展潛力,藉此滿足新增人口的生活需要。[13]

住宅密度調升 不宜忽略宜居性

住宅發展密度提升,自然有助增加房屋供應,但亦會惹來市民對於社區環境的擔憂,若因此出現阻擋通風、自然光減少,熱島效應惡化等情況,更會對市民心理造成負面影響。[14] 因此,未來在適度調整地積比的同時,當局亦應致力締造更宜居的城市。

在上述研究報告中,智經提出「20分鐘社區生活圈」的概念,即在新界新發展區的規劃中,納入宜居元素,讓市民能於20分鐘的步行距離內,使用不同範疇的公共設施和社區服務,以及享受當區的文化與自然特色,藉此促進市民身心健康,提升市民生活質素。[15]

2000至2017年 貨倉和露天貯物新增用地可建600個足球場

一個宜居城市,也需要有足夠的經濟用地配合。智經在整理《香港年報》資料後發現,主要用作商業和工業用途(包括工業用地、工業邨及貨倉和露天貯物)的經濟用地面積,自2008至2017年分別增長25%和4%。前者增幅顯著,後者的增幅亦高於整體已建設用地面積的增長(3.8%)。[16]

若將視線移至2000年,用作工業用途的土地面積,更由19平方公里擴張至2017年的26平方公里,增幅為36.8%。[17] 其中,用作貨倉和露天貯物的土地由11平方公里,增至16平方公里(見圖一),新增的土地面積可興建約600個標準足球場。[18]

貨倉和露天貯物用地支援本港製造、建造、物流、回收等行業的發展,前者散布於全港各區,後者則以露天模式經營,所需空間較大,因此相信有一定部分位處新界鄉郊地區。但過去數十年,多處用於露天貯物及港口後勤的土地用途急劇增長,大多是在任意擴張和缺乏管制的情況下進行[19],除對鄉郊環境造成破壞外[20],其帶來的經濟效益亦看似未如理想。

工業邁向高增值

根據政府統計處數字,與貨倉和露天貯物相關的運輸及倉庫服務價值,2017年時佔以基本價格計算的本地生產總值(下稱GDP)的5.7%,較2000年下跌1.5個百分點。[21] 以物流業為例,雖然2000至2017年物流業的增加價值由561億元增至817億元,升幅為46%,但低於同期GDP的增幅(99%)[22];物流業增加價值佔GDP的百分比,亦由4.4%反覆下跌至3.2%(見圖二)。[23]

由上所見,過去十數年,雖然貨倉和露天貯物用地面積大幅擴張,但依賴該類用地作營運場所的部分行業表現看似不盡如人意。政府於2016年時預計,未來本港工業用地將持續短缺,原因包括短期內對一般物流/倉儲用途的需求上升,中長期工業樓面面積需求預期增加,以及工廈被取代或重建作其他用途等(見表二)。[24]

除了重整貨倉和露天貯物用地,改善鄉郊環境外,如何提升工業用地的使用效率,亦值得思考。例如在發展棕地[25]時,或可以多層工業樓宇容納部分受影響業界,其他土地則收回作房屋發展。[26]另外在政策層面,為推動「再工業化」,吸引高增值科技產業和高增值生產工序落戶本港,政府與香港科技園公司於2015年修訂工業邨政策,在工業邨內發展多層及高效能的專用工業大廈,出租給多個用戶,並會考慮不同產業的申請。[27] 這些向「高」發展的措施,均有助提升土地運用的效益。

充足的住宅和經濟用地,對於市民安居樂業和本港長遠發展至關重要。高密度住宅發展的趨勢,或可略為紓緩市民的居住需要;工業用地上經營生態的轉變,則有助發展高增值和多元經濟。話說到底,要達致「地盡其用」,市民宜居宜業,向「高」發展,或是一條出路。

1 根據政府估算,至2041年本港尚欠土地總面積逾1,200公頃,包括經濟用地(256公頃)、房屋用地(230公頃),以及政府、機構或社區、休憩用地及運輸設施用地(720公頃)。資料來源:香港特別行政區政府規劃署:《香港2030+:跨越 2030 年的規劃遠景與策略 綜合土地需求及供應分析》,2016年10月,網址:https://www.hk2030plus.hk/TC/document/Consolidated%20Land%20Requirement%20and%20Supply%20Analysis_Chi.pdf [於2018年12月登入]。
2 香港特別行政區政府:2008至2017年《香港年報》。
3 香港特別行政區政府:2000至2017年《香港年報》。
4 註:上述分類參考土地供應專責小組:《增闢土地 你我抉擇》,2018年4月,頁10,網址:https://landforhongkong.hk/file/booklet/Land_Supply_Chi_Booklet.pdf [於2018年12月登入]。
5 規劃署:《香港土地用途2017》,修訂日期2018年7月4日,網址:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/info_serv/statistic/landu.html [於2018年12月登入]。
6 香港特別行政區政府:2008至2017年《香港年報》。
7 差餉物業估價署:《私人住宅─各類單位租金指數(全港)(自1979年起)》及《私人住宅─各類單位售價指數(全港)(自1979年起)》,修訂日期 : 2018年11月30日,網址:https://www.rvd.gov.hk/tc/property_market_statistics/index.html [於2018年12月登入]。
8 政府統計處:《表E032:按住戶人數及每月入息劃分的家庭住戶數目(不包括外籍家庭傭工)(綜合住戶統計調查按季統計報告表9.4A)》(2018年第3季),出版日期2018年11月30日,網址:https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp150_tc.jsp?productCode=D5250036 [於2018年12月登入]。
9 公屋輪候冊的申請數目包括約150,200宗一般公屋申請,以及約117,500宗配額及計分制下的非長者一人申請。資料來源:房屋署:《公屋申請數目和平均輪候時間》,修訂日期2018年11月14日,網址:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prh-applications-average-waiting-time/index.html [於2018年12月登入]。
10 政府統計處:《香港統計年刊》(2009年版),出版日期2009年11月23日,頁177,網址:https://www.statistics.gov.hk/pub/B10100032009AN09B0700.pdf [於2018年12月登入];政府統計處:《香港統計年刊》(2018年版),出版日期2018年10月19日,頁229,網址:https://www.statistics.gov.hk/pub/B10100032018AN18B0100.pdf [於2018年12月登入]。
11 規劃署:《香港規劃標準與準則主要修訂一覽表》,修訂日期2018年9月,網址:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/hkpsg_amend.htm [於2018年12月登入];規劃署:《香港規劃標準與準則:第二章 住宅發展密度》,修訂日期2016年6月,頁1,網址:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/pdf/ch2.pdf [於2018年12月登入]。
12 城市規劃委員會:《規劃申請》,2018年11月19日,網址:https://www.info.gov.hk/tpb/tc/plan_application/A_KTN_54.html [於2018年12月登入]
13 智經研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》,修訂日期2018年9月,網址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20180920.pdf [於2018年12月登入]。
14 Rita Yi Man Li, Ka Yi Cheng and Muhammad Shoaib (2018) Walled Buildings, Sustainability, and Housing Prices: An Artificial Neural Network Approach, Sustainability 2018, 10(4), 1298. Available from: https://poseidon01.ssrn.com/delivery.php?ID=262102004111027070015119026018091106116003041088086064113095078094031127110116028006000106044041050001050120125074070071078089000040001010006116021099026119117103103088073005082098027079083105070092007091087125086127118112071086102090112009008024016109&EXT=pdf,查詢日期2018年11月21日。
15 智經研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》,修訂日期2018年9月,網址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20180920.pdf [於2018年12月登入]。
16 香港特別行政區政府:2008至2017年《香港年報》。
17 香港特別行政區政府:2000至2017年《香港年報》。
18 以球場尺寸8,250平方米(110米x 75米)計算。資料來源:規劃署:《表7:主流康樂活動設施的標準尺寸》,修訂日期2007年12月,網址:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/ch4/ch4_tbl_7_s.htm [於2018年12月登入]。
19 規劃署:《香港規劃標準與準則:第十二章 其他規劃標準與準則》,修訂日期:2018年8月,頁38,網址:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/pdf/ch12.pdf [於2018年12月登入]。
20 以露天貯物為例,包括建築材料及器材存放場、車輛存放場、物品存放場及卸泥區及車輛零件存放/修理活動。這些活動可以對景觀和空氣質素構成影響,以及製造噪音、污水等。資料來源:規劃署:《附錄2:露天貯物及港口後勤用途的說明及一般影響》,修訂日期:2008年11月,網址:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/ch12/ch12_anx_2.htm [於2018年12月登入]。
21 政府統計處:《表036:按主要經濟活動劃分的本地生產總值 - 佔以基本價格計算的本地生產總值百分比》,修訂日期2018年11月30日,網址:https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp250_tc.jsp?tableID=036&ID=0&productType=8 [於2018年12月登入]。
22 GDP由2000年的12,830億元,增至2017年的25,562億元。資料來源:政府統計處:《表188:四個主要行業的增加價值》,修訂日期2018年11月30日,網址:https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp80_tc.jsp?tableID=188&ID=0&productType=8 [於2018年12月登入]。
23 政府統計處:《表189:四個主要行業的增加價值佔本地生產總值的百分比》,修訂日期2018年11月30日,網址:https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp80_tc.jsp?tableID=189&ID=0&productType=8 [於2018年12月登入]。
24 工業包括製造業、一般物流/倉儲及其他工業活動,但不包括「特殊工業」。特殊工業包括因特殊環境或其他考慮,而對地點或作業具特定要求的工業。有關用途一般受制於特殊要求而需設置於特定的處所。高端數據中心、現代物流、特別種類的研發,以及檢測和認證用途均屬此類別。資料來源:規劃署:《香港2030+:跨越 2030 年的規劃遠景與策略 綜合土地需求及供應分析》,2016年10月,頁3, 9-10,網址:https://www.hk2030plus.hk/TC/document/Consolidated%20Land%20Requirement%20and%20Supply%20Analysis_Chi.pdf [於2018年12月登入]。
25 就棕地而言,常見的土地用途包括露天貯物、港口後勤用途(包括貨櫃車場及貨櫃場)、物流運作、停車場、車輛維修場、回收場、鄉郊工場、建造業機械及物料貯存等。這些作業大部分屬本地必需的工業,但難以在市區覓得運作空間。資料來源:土地供應專責小組:《短中期選項 棕地發展》,修訂日期2018年11月22日,網址:https://landforhongkong.hk/tc/supply_analysis/brownfield.php [於2018年12月登入]。
26 同上。
27 新聞公報:《立法會十九題:再工業化及工業邨》,修訂日期2017年5月17日,網址:https://www.info.gov.hk/gia/general/201705/17/P2017051700491.htm [於2018年12月登入]。