時事分析 | 土地房屋及基建 | 2019-01-04 | 《經濟日報》

農地公私合營 何以與民共享?



政府不久前公布最新的10年房屋供應目標,並將公私營房屋比例由60:40改為70:30[1],顯示增加公營房屋的決心,但回顧政府往績,現時六四比的目標仍未達標,不禁令人憂慮調整後的比例更加難以實現。更何況,要實踐此目標,社會還需解決「地從何來」的問題。

政府早前提出「利用私人新界農地儲備」及「土地共享先導計劃」,擬以公私合營模式開拓新界有逾1,000公頃的私人農地[2],雖可協助加快造地建屋,但如何擺脫「官商勾結」的印象,真正達致土地與民共享,頗為各界關注。

公營佔比不足六成 公私營比例未達標

市民對公營房屋需求殷切,從近年公屋輪候數據來看,一般申請者(即家庭和長者一人申請者)平均輪候時間有增無減。2012至2018年6月期間,平均輪候時間由2.7年增至5.3年。[3] 截至2018年9月,輪候時間更長達5.5年,離政府定下3年的目標愈來愈遠(見圖一)。[4] 資助出售房屋同樣受到市民追捧,近年發售的居屋項目皆錄得超額認購,足見市民對置業的盼望。[5]

政府於2014年發表《長遠房屋策略》,提出未來十年的公私營房屋供應比例為60:40,以順應市民對公營房屋的殷切需求,並逐步扭轉房屋供求失衡的局面。[6] 但據智經計算,該目標訂立至今,公營房屋佔整體房屋供應的百分比始終未及六成,2014/15至2017/18年度,有關比率分別為41%、56%、49%及45%。而觀乎過去10年房屋總落成量,共有144,060個公營單位和117,507個私營單位,即公私營比例為55:45,同樣未達供應比例目標(見圖二)。[7]

實踐七三比 前提先「搵地」

當局近期公布,未來10年期(2019/20至2028/29年度)總建屋目標為45萬個單位,公營房屋比例將提高至七成,即提供31.5萬個公屋及資助出售單位,較上一年度公布的建屋目標新增3.5萬個公營房屋單位。[8]

調高公營房屋比例以回應社會訴求,固然值得肯定,但回顧以往數字,不免令人質疑有關比例能否達標。此外,從近來私人市場新盤推售情況來看,市民對於私樓需求同樣高居不下。[9] 因此,如何「造大個餅」,增加整體房屋供應,才是落實公私營房屋七三比的前提。

土地共享助釋地 利益誰享惹質疑

據土地供應專責小組於12月底向政府提交的建議,以公私營合作方式發展私人新界農地,可在短中期內善用現有私人土地,加快提供公營及私營房屋。[10] 目前,私人發展商擁有逾1,000公頃的新界農地,行政長官在《2018年施政報告》中表示,當局擬於2019年推出「土地共享先導計劃」(下稱「先導計劃」)[11],發展商須清楚說明如何透過提升基建容量、地積比率或改劃土地用途等方法,在短中期於其擁有的私人土地上興建相當數量的房屋單位;而申請所涉及的新增樓面面積中,將須有不少於六至七成用作興建以資助出售房屋為主的公營房屋。[12]

公私合營模式下的先導計劃本意為加快造地建屋,但公眾仍會質疑計劃未能保障市民利益,最終只有發展商坐享其成。因此,具高透明度的方案設計及確保公眾利益受充分保障,是促成計劃的關鍵。智經在2018年9月發表的《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》研究報告中指出,要順利推行公私合營建屋,必須按公平、公開的原則,在項目的設計、執行和監察過程中採取「陽光策略」,增加透明度,釋除公眾疑慮。[13]

完善既有制度 增加補地價透明度

根據政府所述,先導計劃會依循現行規劃和土地行政機制進行,包括補地價等程序,因此,城市規劃委員會、立法會及相關部門應繼續完善和加強監察及管理職能,確保項目按部就班地進行。此外,坊間一直質疑政府與發展商商討補地價的過程有欠透明,令公眾無從得知其間會否涉及利益輸送,從而招致黑箱作業、官商勾結等批評。上述研究報告建議當局建立契約修訂及換地資料庫,公開更多有關契約修訂及補地價的資料,尤其是補價計算方法和雙方磋商過程,希望藉此提升機制透明度,以釋除公眾疑慮。[14]

廣納各界聲音 公私合營規行矩步

優化公私合營的統籌與管理,過程中應廣邀不同持分者提出意見。根據現行方案,先導計劃將由發展局轄下的土地及建設諮詢委員會處理有關申請,但坊間批評成員主要來自地產及建造業界,與發展商關係密切,新計劃仍難為公眾釋疑。[15]

參考英國經驗,公私合營項目乃由基礎設施和項目管理局(Infrastructure and Projects Authority)負責管理,該管理局由五個核心團隊組成,涵蓋經濟、房屋、項目融資、人才培訓等多方面的專業人士。[16] 本港在推行先導計劃時,亦可邀請跨部門及不同界別的專業人士參與。

更進一步,政府可訂立合作指引,促進及確保各界參與。2003年,政府發表「公營部門與私營機構合作的簡易指引」,要求政府就公私合營項目進行一系列的評估。[17] 智經在上述報告中建議,當局可按該指引為藍本,制訂更詳細的公私合營守則,如在招標程序、財政監管、實效評估等方面設立準則,供相關部門及機構參考。與此同時,有關項目的諮詢亦需廣泛、全面及透明,尤其吸納地區組織及受影響市民的意見。[18] 為釋除公眾疑慮,政府應牽頭引領及促進各界協作,增加有關項目的透明度及代表性。

惠民概念 需以行動落實

除了增加透明度,公私合營項目亦必須以公眾用途為先,確保公眾能從中受惠,並且房屋類型宜多元化,在同一社區內興建私人住宅和資助房屋,有助促進社會融合,聯繫不同階層人士,凝聚動力。此外,當局上調公營房屋比例時,亦應兼顧社會對私營房屋之需求,避免因短時間內大幅降低私營房屋供應,而可能造成樓市波動。[19]

在房屋選址方面,智經在上述研究報告中建議將部分資助房屋單位建於鄰近鐵路或公共運輸設施,一方面可便利市民,提升市民生活質素。另一方面,按現行規劃標準,毗鄰交通基建的地段應能容納較多人口,而公營房屋地積比率一般較高,加上單位面積平均較小,能在相同面積的土地上興建更多單位。[20]

公私營房屋比例、類型及選址皆是保障市民利益的重要考慮因素。要將上述惠民概念貫徹落實,政府應設立清晰機制以配合政策執行及各階段監管。例如,在簽訂地契條款時,政府與發展商應清晰列明公私營合作下將提供的房屋類型、公私營房屋比例及選址等細節。[21] 這樣能把保障公眾利益的考量變得具法律約束力,讓有關項目在高透明度下進行,以增加市民對公私合營模式的信心。

以公私合營模式推行的先導計劃,或可配合公私營房屋七三比的發展方向,增加房屋單位供應,讓市民盡快擁有一個安樂窩。但計劃若要取信於民,將以民為本的原則轉化於實踐攸關重要。惟有在政策各階段設立透明、公平及公開的機制,為市民利益層層把關,最終才可達至合作共贏、與民共享的局面。

1 運輸及房屋局:《〈長遠房屋策略〉2018年周年進度報告》,2018年12月,頁2-3,網址:https://www.thb.gov.hk/tc/policy/housing/policy/lths/LTHS_Annual_Progress_Report_2018.pdf [於2018年12月登入]。
2 香港特別行政區:《行政長官2018年施政報告》,2018年10月,頁21-22;土地供應專責小組:《〈多管齊下 同心協力〉土地供應專責小組報告》,2018年12月31日,網址:https://www.landforhongkong.hk/pdf/Report%20(Chi).pdf [於2018年12月登入]。
3 香港房屋委員會:《截至2017年6月底一般公屋申請者安置情況的特別分析》,2017年11月24日,頁1-3,網址:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/common/pdf/about-us/housing-authority/ha-paper-library/SHC63-17.pdf [於2018年4月登入];土地供應專責小組:《土地需求》,2017年9月6日,頁5,文件第02/2017號;香港房屋委員會:《公屋申請數目和平均輪候時間》,修訂日期:2018年8月10日,網址:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prh-applications-average-waiting-time/index.html [於2018年8月登入]。
4 香港房屋委員會:《公屋申請數目和平均輪候時間》,修訂日期:2018年12月10日,網址:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prh-applications-average-waiting-time/index.html [於2018年12月登入]。
5 香港特別行政區政府新聞公報:《「出售居者有其屋計劃單位2018」攪珠結果》,網址:https://www.info.gov.hk/gia/general/201811/29/P2018112900432.htm [於2018年12月登入] ;智經研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》,2018年9月,第124頁。
6 運輸及房屋局:《長遠房屋策略》,2014年12月,頁iv,網址:https://www.thb.gov.hk/tc/policy/housing/policy/lths/LTHS201412.pdf [於2018年12月登入]。
7 差餉物業估價署:《物業市場統計資料》,修訂日期:2018年8月6日,網址:https://www.rvd.gov.hk/tc/property_market_statistics/completions.html [於2018年8月登入];香港房屋委員會:《公營房屋實質建屋量》,修訂日期:2018年5月8日,網址:http://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/actual-public-rental-housing-production/ [於2018年8月登入];香港房屋協會:《每年樓宇供應》,修訂日期:2018年5月,網址:https://www.hkhs.com/tc/statistics/statistics/type/annual [於2018年8月登入]。
8 運輸及房屋局:《〈長遠房屋策略〉2018年周年進度報告》,2018年12月,頁2-3,網址:https://www.thb.gov.hk/tc/policy/housing/policy/lths/LTHS_Annual_Progress_Report_2018.pdf [於2018年12月登入]。
9 香港經濟日報:《凱滙今賣383伙 超額12倍》,2018年12月18日,網址:https://ps.hket.com/article/2232768/ [於2018年12月登入]。
10 土地供應專責小組:《〈多管齊下 同心協力〉土地供應專責小組報告》,2018年12月31日,網址:https://www.landforhongkong.hk/pdf/Report%20(Chi).pdf [於2018年12月登入]。
11 政府新聞網:《土地共享細節尚待專責小組報告》,2018年10月,網址:https://www.news.gov.hk/chi/2018/10/20181014/20181014_173827_619.html [於2018年12月登入]
12 香港特別行政區政府:《行政長官2018年施政報告》,2018年10月10日,網址:https://www.policyaddress.gov.hk/2018/chi/pdf/PA2018.pdf [於2018年12月登入]。
13 智經研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》,2018年9月,第119頁。
14 智經研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》,2018年9月,第109頁。
15 香港01:《【土地共享?】土建會成員組成難釋疑 被批為發展商度身訂造》,2018年10月29日,網址:https://www.hk01.com/社會新聞/251345/ [於2018年12月登入]。
16 智經研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》,2018年9月,第120頁。
17 Efficiency Unit (2008) An Introductory Guide to Public Private Partnerships (PPPs), pp.97-99. Available from: https://www.effo.gov.hk/en/reference/publications/ppp_guide_2008.pdf Accessed December 2018.
18 智經研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》,2018年9月,第122頁。
19 同上,第126頁。
20 土地供應專責小組:《主席隨筆(8月23日)(只有中文)》,2018年8月23日,網址:https://landforhongkong.hk/tc/news/2018-08-23.php [於2018年12月登入]。
21 智經研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》,2018年9月,第119頁。