時事分析 | 公共行政及法制 | 2019-02-25 | 《星島日報》

政府應如何「門常開」?



政府近年積極推動開放數據,冀履行「管治新風格」,做到與民共議。[1] 資訊科技總監辦公室(資科辦)早前公布超過80個政策局及政府部門已於去年年底陸續公布其首份「年度數據開放計劃」,並預計將新增約650個數據集;新政策要求各個政府部門須致力開放數據予公眾免費閱覽和使用。[2] 開放數據只是踏出與民共議的第一步,政府必須在數據的收集和發放,以至電子平台的使用等範疇作出改善,才能真正促進政府與公眾互動。

經濟合作與發展組織(OECD)指出,「政府開放」強調透明度、完整性、問責性,以及持份者參與四個元素(見表一)[3];而世界正義工程(World Justice Project)定期公布的全球法治指數(Rule of Law Index),更將「政府開放」列為法治其中一個基本原則,其亦是全球法治指數八個評核指標之一,當中包括量度政府公開資訊質量及公民參與機制效率等範疇。[4]

其實,開放政府數據在香港並不是新鮮事,資科辦早於2011年便開設政府公共資料入門網站,向公眾免費開放政府數據;自2015年起,更以數碼格式發放政府資料[5],可見政府早有相關規劃。不過,從智經最近公布的《市民對香港法治狀況意見調查》來看,市民對於政府開放的落實狀況評價只屬一般,似乎未能感受到「門常開」的誠意。

市民對「政府開放」觀感欠佳 政府需要「諗諗計」

上述意見調查要求受訪市民就香港不同法治層面的落實狀況評分,結果發現,「政府開放」[6]層面的評分在2017和2018年分別為5.30及5.26分(以0至10評分,0分代表「完全做不到」,5分代表「一半半」,10分代表「完全做到」)。在10個法治層面中[7],市民就「政府開放」的評分在兩輪調查僅列第八及第九位。[8] 另外,據開放知識基金會(Open Knowledge International)最近公布的全球開放資料指數(Global Open Data Index),香港在94個地區中名列第24位,落後鄰近的台灣、日本及新加坡(見表二)。[9]

敏感數據 部分公開?

政府是次「年度數據開放計劃」頗受歡迎,有社會人士認為開放數據政策方向正確[10];而以電腦可讀取格式提供政府資料及數據,亦有助應用程式設計者開發各項便利市民的應用程式,推動智慧城市發展。縱是如此,部分涉及公眾利益的資料仍然未被納入數據開放計劃。

其中一例為公共交通工具的實時到站數據。雖然不少公共交通專營機構已經透過其應用程式向用家提供實時到站資訊,並將數據交予運輸署的流動應用程式「香港出行易」[11],但政府曾表示各營運商開發及維護即時服務資訊系統須投入相當資源,所涉數據屬相關公司所有,亦涉及其商業營運資料,因此暫未能開放予第三方使用。[12] 私人機構數據涉及私有產權,不願公開有其商業考慮,但若資料和數據牽涉公共財政等敏感議題,有關資訊是否需要披露或應該披露多少,政府有必要認真考慮。

在「土地大辯論」期間,坊間不少人批評政府與發展商商討土地補價過程欠缺透明。智經在去年發表的《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》研究報告中指出,土地契約是政府與業權人所訂立的私人合約,基於合約精神,土地補價的計算方法和雙方磋商過程等詳細資訊一向奉行保密原則,不會向外界透露,以保障雙方利益;但土地補價是政府收入的重要來源,相關資訊和數據透明度不足,令公眾難以全面監察有關土地交易是否涉及任何利益問題。[13]

在此情況下,當局便須平衡合約精神與公共利益,訂定完整的披露原則(即方便性、及時性、準確性、真實性、完整性、公平性和合法性)(見表三),公開部分資料,包括土地補價的計算方法和雙方磋商過程(例如出價紀錄、上訴次數及理據),以提升土地補價機制的透明度,增加市民信心。[14]

數據欠收集 阻礙政策研究

另一方面,若要做好開放數據,鼓勵公眾監察政府和參與政策制訂,數據收集的重要性同樣不言而喻。近年,不論學術機構、智庫或民間組織都積極參與公共政策研究,但當局過去在部分公共議題上,未有充分收集或缺乏對資料和數據作進一步分類,令有關機構或團體難以就一些公共政策議題,運用量化的數據進行深入研究,影響甚至窒礙發掘受關注的政策議程。

曾有民間組織在2012年調查及分析本港「棕地」分布及用途等情況,惟政府當時未能提供完整資料,該組織只可依靠鳥瞰圖檢視本港棕地的分布及作業情況[15];而規劃署於2017年上半年才委聘顧問全面檢視有關情況。[16] 另外,有民間團體曾嘗試進行與「劏房」相關的研究,但礙於資源問題,難以進行大規模全港抽樣調查,結果只可在部分地區進行[17],直至政府統計處於2015年發表《香港分間樓宇單位的住屋狀況》,才有一份較具規模的文獻可供參考。事實上,政府作為最大的資料和數據收集、整理、產生及應用的機構,擁有最全面的政治、社會、經濟和環境等資訊,加上民間未必擁有足夠資源自行收集相關數據和資訊,政府理應走得更前。

推動「電子參與」 促進官民互動

誠如上文所指,政府除了收集和開放更多數據外,如何令市民更直接參與公共事務,亦是實踐開放政府的重要課題。近年,電子政府(E–government)概念漸成趨勢,除了便利市民使用各項政府服務,節省行政成本外,更重要的是改變政府與市民之間的溝通模式。[18]

雖然政府一直積極推動「公共服務電子化」,但根據立法會一項研究指出,本港電子政府發展的步伐仍然較其他已發展地區落後。以「電子參與」(E-participation)為例,研究認為香港市民雖然可在網上查閱諮詢文件,並以電郵方式提交意見,但政府並無設立一個以電子方式讓公眾參與公共事務的中央平台,整理所有諮詢文件,並透過此平台收集公眾意見,達至有效的雙向溝通。[19]

擊鼓申訴 南韓「國民申聞鼓」可供借鑒

聯合國及部分學術研究早年已經指出,提供電子政府服務只是推進電子政府的起步階段,其最高層次是讓市民更直接地參與公共政策制訂[20],藉以拉近官民的距離和想法,體現「由下而上」及「與民共議」的管治理念,確保政府政策更切合大眾所需和具民意基礎。

南韓作為其中一個電子政府發展成熟的地區,曾多次在聯合國電子參與指數排行榜上居於全球前列。[21] 2005年,南韓政府推出電子平台「國民申聞鼓」(e–People),該網頁設有網上統計調查和政策討論區,並集中讓市民向政府提交呈請書、提出申訴及建議,促進公眾參與政策制訂。[22] 擬提出申訴或提交意見書的服務使用者,無需探究意見涉及哪個部門,中央平台會代為轉達意見,並把負責部門的調查結果通知使用者,使程序更公開透明。由於系統能夠識別重複或類似的申訴,方便政府分析問題原因,從而按需要修改有關政策。[23]

開放數據須「重質又重量」 少不了資源投放

政府開放一方面可鼓勵創新,並善用數據推動智慧城市發展,甚至帶來潛在經濟效益;另一方面,可確保政府施政透明度及問責性。[24] 當然,開放數據同樣須質量並重,除了開放更多元化的資料和數據外,更應確保有關資料和數據易於取用,並定期更新,達到資訊公開透明。[25]

新一年度財政預算案公布在即,若政府能於「政府開放」,包括在數據開放和推動電子政府方面持續投放資源,將有助社會不同持份者就不同公共政策議題作深入分析及討論,更可能減低政府與市民因資訊不對稱所產生的不信任,長遠亦有助維持良好法治,提升管治效率,將「高過鼻嘅嬲嬲」,變成「心心」和「讚好」。

1 香港特別行政區:《行政長官2017年施政報告 施政綱領》,頁6,修訂日期:2017年10月11日,網址:https://www.policyaddress.gov.hk/2017/chi/pdf/Agenda_Ch2.pdf;香港特別行政區:《行政長官2018年施政報告 施政綱領》,頁10,修訂日期:2018年10月10日,網址:https://www.policyaddress.gov.hk/2018/chi/pdf/Agenda.pdf [於2019年1月登入]。
2 香港特別行政區:《政府開放數據計劃首年開放逾650個數據集》,2019年1月3日,網址:https://www.info.gov.hk/gia/general/201901/03/P2019010300251.htm [於2019年1月登入]。
3 OECD. ‘Open Government.’ Accessed January 2019. Available from: http://www.oecd.org/gov/open-government.htm
4 World Justice Project. ‘Open Government (Factor 3).’ Accessed January 2019. Available from: https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018/factors-rule-law/open-government-factor-3
5 政府資訊科技總監辦公室:《以數碼格式發放公共資料》,修訂日期:2018年12月31日,網址:https://www.ogcio.gov.hk/tc/our_work/strategies/initiatives/public_sector_information/index.html [於2019年1月登入]。
6 「政府開放」包括政府資訊要盡量公開、讓公眾多些參與等。資料來源:智經研究中心:《市民對香港法治狀況意見調查》,2019年1月17日,頁3,網址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20190117.pdf [於2019年1月登入]。
7 該10個層面包括「防止政府濫用權力」、「打擊貪污」、「維持治安及保護人身安全」、「以法律機制促進經濟發展」、「保障個人基本權利」、「政府開放」、「法規可以有效執行」、「司法獨立」、「法律面前人人平等」及「香港司法問題自行處理和解決」。資料來源:智經研究中心:《市民對香港法治狀況意見調查》,2019年1月17日,頁9,網址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20190117.pdf [於2019年1月登入]。
8 智經研究中心:《市民對香港法治狀況意見調查》,2019年1月17日,頁10,網址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20190117.pdf [於2019年1月登入]。
9 Open Knowledge International. ‘Global Open Data Index.’ Accessed January 2019. Available from: https://index.okfn.org/place/
10 立法會資訊科技及廣播事務委員會:《資訊科技及廣播事務委員會會議》,2018年12月10日,網址:https://webcast.legco.gov.hk/public/zh-hk/SearchResult?MeetingID=M18120010;明報:《政府車場咪表實時空位 將開放數據 運署年內發12數據集 業界:內容未夠全面》,2019年1月3日,網址:https://news.mingpao.com/pns/港聞/article/20190103/s00002/1546452656037/ [於2019年1月登入]。
11 香港特別行政區:《立法會八題:開放政府、公營機構及公用事業機構數據》,2018年11月7日,網址:https://www.info.gov.hk/gia/general/201811/07/P2018110700464.htm;Now新聞:《政府正與港鐵、巴士公司商開放數據》,2019年1月13日,網址:https://news.now.com/home/local/player?newsId=333962 [於2019年1月登入]。
12 香港特別行政區政府:《立法會二十二題:巴士服務資料》,2016年1月6日,網址:https://www.info.gov.hk/gia/general/201601/06/P201601060317.htm,巴士的報:《運輸署新App提供實時交通資訊》,2018年7月24日,網址:https://www.bastillepost.com/hongkong/article/3306223 [於2019年1月登入]。
13 智經研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》,2018年9月20日,頁109-110,網址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20180920.pdf [於2019年1月登入]。
14 智經研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》,2018年9月20日,頁109-110,網址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20180920.pdf [於2019年1月登入]。
15 公共專業聯盟:《新界棕土研究與土地發展方略》,2012年3月8日,立法會CB(1)1286/11-12(05)號文件。
16 立法會發展事務委員會:《在發展局及規劃署開設和調配首長級職位 以加強對土地使用措施及地區規劃工作的支援》,2017年6月26日,立法會 CB(1)214/17-18(01)號文件;香港特別行政區:《立法會十六題︰全港棕地的分布及用途調查》,2017年2月8日,網址:https://www.info.gov.hk/gia/general/201702/08/P2017020800375.htm [於2019年1月登入]。
17 香港社區組織協會:《2012/13籠屋板房及套房研究報告》,2013年9月1日,頁6,網址:http://www.soco.org.hk/publication/private_housing/research_inadequate%20housing_2013.pdf [於2019年1月登入]。
18 立法會:《電子政府計劃》,2017年1月23日,網址:https://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/essentials-1617ise09-e-government-programme.htm [於2019年1月登入]。
19 立法會:《電子政府計劃》,2017年1月23日,網址:https://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/essentials-1617ise09-e-government-programme.htm [於2019年1月登入]。
20 智經研究中心:《掌握電子管治 強化官民溝通》,2011年10月1日,網址:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/227 [於2019年1月登入];Division for Public Institutions and Digital Government. ‘UN E-Government Survey 2008.’ Department of Economic and Social Affairs, United Nations. Accessed January 2019, Available from: https://publicadministration.un.org/egovkb/Portals/egovkb/Documents/un/2008-Survey/Complete-survey.pdf 
21 Division for Public Institutions and Digital Government. ‘UN E-Government Survey.’ Department of Economic and Social Affairs, United Nations. Accessed January 2019. Available from: https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/reports/un-e-government-survey-2018
22 Ministry of Public Administration and Security, National Information Society Agency. ‘e-Government of Korea Best Practices.’ Accessed January 2019. Available from: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNGC/UNPAN043625.pdf
23 立法會:《電子政府計劃》,2017年1月23日,網址:https://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/essentials-1617ise09-e-government-programme.htm [於2019年1月登入]。
24 立法會:《開放資料》,2016年5月20日,網址:https://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/essentials-1516ise18-open-data.htm [於2019年1月登入]。
25 智經研究中心:《加快造地建屋 善用新界土地:完善規劃及地政政策》,2018年9月20日,頁110-111,網址:http://www.bauhinia.org/assets/document/Full_report_cht_20180920.pdf [於2019年1月登入]。