時事分析 | 公共行政及法制 | 2019-03-18 | 《星島日報》

法治概念多面向 完善需要多面睇



世界正義工程(The World Justice Project)組織近日發表2019年的法治指數,整體而言,香港在126個國家中排名第16,但在個別法治因素之排名分別頗大,如在「秩序與治安」中排第四,但在「對政府權力的制衡」僅排第31。[1]

此外,香港近年出現不少圍繞社會法治狀況的討論[2],當中各有側重點。有的關注司法獨立的落實,有的關心秩序及治安是否得以維持,也有的把注意力放在政府有否濫用權力。

由這些例子可見,法治是一個多面向的概念,要對一時一地的法治狀況作評價,必須從多個角度衡量。而探討不同法治面向的狀況,也有助各界識別需要特別關注的範疇,進而作出改善。

不論在香港還是國際上,都有意見反映法治具有多種含意和面向。聯合國在2004年就提及法治意指一種管治原則,所有人、公私營機構,以至國家本身,都需要對公開發布、平等實施、獨立裁決,並與國際人權規範及標準一致的法律負責。[3]

在香港,時任律政司司長梁愛詩在2001年也曾提出,法治有多重涵義和含意,而就政府運作方面,其權力必須源自法律,政府要依法行使權力,即使獲賦予酌情權,法院也可以阻止政府濫用相關權力,市民亦有權在法院質疑政府施政的合法性。[4]理解法治並不限於原則性面向,也有實際執行的面向,例如梁愛詩當時指出,法院審理案件的時間和費用必須合理,認為若法律程序既緩慢又昂貴,法治便會受損。[5]

由此可見,要衡量一個地方的法治狀況,需觀察多個層面。智經研究中心在2017年及2018年進行了兩輪旨在了解市民對香港法治狀況觀感的意見調查,便建構了包含十個層面的法治社會指標,並請市民就每一個層面的落實情況評分。[6]

量度指標多籮籮

環顧世界,不乏以多角度評估一地法治狀況的做法。其中,由世界正義工程組織編訂的法治指數,透過審視對政府權力的約束、消除貪污、政府開放、基本權利、秩序與治安、執行規管、民事司法和刑事司法這八項因素,評估多達126個國家及司法區法治表現。[7]

在內地,浙江省杭州市餘杭區在2008年6月公佈了內地首個法治指數「餘杭法治指數」,是內地首次透過量化評估考量一個地區的法治水平。[8]該指數由餘杭政府推動,部分內容圍繞九方面,包括「黨委依法執政」、「市場規範有序」、「全民法治素質提升」、「社會平安和諧」等。[9]

香港社會服務聯會在2005年構建了一個有關本地法治的指標,主要用作評價法治的「制度性」面向,即政府機關透過及按照法律行事[10],並從政府權力受法律規限、防止任意權力、程序公平性等七個範疇評分,再計算出一個香港法治的指標分數。[11]上述智經的意見調查,則要求受訪者先就智經所建構,涵蓋十個層面的法治社會指標評分[12],然後評價香港整體法治狀況[13],希望受訪者能夠理解及思考法治之多種面向,然後再就整體法治「打分」。

評估方法因地制宜

評估法治的不同面向,各有作用。以世界正義工程的法治指數為例,將「對政府權力的制衡」納入評估,可體現統治者也需要受法律約束的基本原則[14];將「秩序及治安」因素納入,則可衡量社會有多大程度保障人身及財產安全。[15]

與此同時,各機構所探討的面向不盡相同,原因之一是不同地方的法治狀況未必一樣。以智經建構的法治社會指標為例,當中有不少探討面向參考自世界正義工程的法治指數,但也有的是為香港「度身訂造」。[16]舉例,世界正義工程的指數並沒有專門審視司法獨立的指標,然而基於香港具體情況,智經認為需要包括在內[17],並將其分為兩個面向,其一是香港內部,即司法系統並沒有受本地其他機關或組織干預;其二是外來環境,由於香港實行「一國兩制、高度自治」,一般理解為本港司法問題應交由本地法律人員自行處理和解決。[18]

除探討面向不同,由甚麼人去衡量法治狀況也是不同指數的差異之處。有機構是找來與法律程序有關的專業人士評分[19],也有研究如世界正義工程的2019年法治指數,分別從專家及普羅大眾兩方收集數據,以計算一個地方的指數分數。[20]至於智經,在2017年及2018年的調查都是透過隨機抽樣方法,以電話訪問形式分別成功訪問1,008及1,005名15歲或以上市民對於法治狀況的觀感。[21]

不同的研究方式,各有其效。以智經為例,透過對受訪市民的背景,包括年齡、教育程度及政治傾向等進行分析[22],能夠得知不同群組對法治狀況的觀感。調查結果也的確顯示,不同群組間對部分法治狀況的觀感,有頗大差異。舉例,以十分為最高分[23],在2018年,傾向建制派的受訪者,對「司法獨立」、「香港司法問題自行處理和解決」、「政府開放」和「防止政府濫用權力」的評分,都在7分以上,惟傾向非建制派的受訪者,在上述四個層面的評分皆在5分以下。[24]

無論如何,各種有關法治狀況的評估,終究只是參考資料。社會如何因應評估採取行動,落實建基於法治及司法獨立的制度,令各界對香港法治的評價更為正面[25],才是真正重點。

1 "World Justice Project Rule of Law Index 2019," World Justice Project, 2019, pp. 16, 22 and 26.
2 「律政司司長二○一八年法律年度開啟典禮致辭全文」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201801/08/P2018010800957.htm;「香港再獲評為全球最自由經濟體」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201809/26/P2018092600316.htm,最後更新日期2018年9月26日;「我的網誌:守護香港175載」。取自政務司司長網站:https://www.cso.gov.hk/chi/blog/blog20190106.htm,最後更新日期2019年1月6日;〈支援者傷心啜泣〉,《星島日報》,2018年9月15日,A08頁;戴耀廷,〈醒來吧!香港人〉,《蘋果日報》,2018年10月22日,A14頁;「新聞搜索」。取自WiseSearch網站:https://wisesearch6.wisers.net/wevo/searchResult,查詢日期2019年3月4日。
3 "The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies: Report of the Secretary-General," United Nations Security Council, August 23 2004, p. 4.
4 「立法會:律政司司長致辭全文(中文譯本)」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/200111/07/1107301.htm,最後更新日期2001年11月7日。
5 同4。
6 《市民對香港法治狀況意見調查》,智經研究中心,2018年12月,第1、3、9頁。
7 "World Justice Project Rule of Law Index 2019," World Justice Project, 2019, p. 5; Juan C. Botero and Alejandro Ponce, "Measuring the Rule of Law," The World Justice Project, November 2011, pp. 8-16.
8 璩靜、張樂,「我國內地首個“法治指數”在浙江出爐」。取自中華人民共和國中央人民政府網站:http://www.gov.cn/zmyw200806b/content_1017384.htm,最後更新日期2008年6月15日;錢弘道等人,〈法治評估及其中國應用〉,《中國社會科學》4期 (2012年),第147頁。
9 「法治餘杭 在創新實踐中走在前列」。取自杭州餘杭網站:http://www.yuhang.gov.cn/zjyh/jryh/hotnews/payh/tpxw/201807/t20180725_1129523.html,最後更新日期2018年7月25日;錢弘道等人,〈法治評估及其中國應用〉,《中國社會科學》4期 (2012年),第147頁。
10 "Social Development Index: Rule of Law Sub-index 2005 - Final Report," The Hong Kong Council of Social Service, http://webcontent.hkcss.org.hk/pra/research_report/2005RuleOfLaw.pdf, accessed February 26, 2019, pp. 2 and 3.
11 同10,第3至7、14頁。
12 同6,附錄五。
13 同6,第33頁、附錄五。
14 Juan C. Botero and Alejandro Ponce, "Measuring the Rule of Law," The World Justice Project, November 2011, p. 9.
15 同14,第10、11頁。
16 同6,第3頁。
17 同6,第3頁。
18 同6,第3頁。
19 同10,第8至11、14頁。
20 "Methodology," World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/our-work/research-and-data/wjp-rule-law-index-2019/methodology, accessed March 1, 2019.;「法治餘杭 在創新實踐中走在前列」。取自杭州餘杭網站:http://www.yuhang.gov.cn/zjyh/jryh/hotnews/payh/tpxw/201807/t20180725_1129523.html,最後更新日期2018年7月25日;金許斌,「“法治指數”倒逼行政改革 餘杭讓法治成為可度量的指標」。取自浙江即時報網站:http://js.zjol.com.cn/ycxw_zxtf/201607/t20160712_1724309.shtml,最後更新日期2016年7月12日。
21 同6,第1頁。
22 同6,第5至8頁。
23 同6,第9頁。
24 同6,第21至27頁。
25 「市民對香港法治狀況意見調查」。取自智經研究中心網站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/research/92,最後更新日期2019年1月17日。