時事分析 | 醫療衞生與健康 | 2019-04-15 | 《星島日報》

乘康健中心啟用 改革長者醫療券計劃



長者醫療券計劃推出至今眨眼十年[1],其間政府多次為其資助金額加碼,同時調整細節[2],期望長者能受惠更多。然而,坊間仍有不少人批評醫療券制度積弊,促請完善計劃的聲音此起彼落。究竟多年來花費的公帑能否達到當初訂立的宗旨?隨着全港首間地區康健中心將投入服務[3],兩者能否互相配合,發揮更大效用?

政府於2009年推出長者醫療券試驗計劃,並於2014年把項目恆常化,金額也不斷加碼,合資格長者每年由最初可獲250元,增加至現時每年2,000元,以資助他們使用由十類醫護專業人員提供的私營基層醫療服務,包括西醫、中醫、牙醫、物理治療師和註冊視光師等。[4]新一份《財政預算案》建議為長者一筆過額外提供1,000元醫療券,同時把累積金額上限由5,000元,調高至8,000元。[5]

截止去年底,接近120萬名長者曾使用醫療券,佔合資格人口約94%[6],而每年政府就醫療券申報的實際開支亦由2009年的3,600萬元[7],大增至去年的逾28億元。[8]

分流效果成疑 公營醫療重擔未減

當局每年向長者「派糖」,受惠者固然歡迎,但多年來所花費的公帑又是否用得其所?翻查衞生署網頁,醫療券的宗旨是加強長者基層醫療服務的概念,同時通過財政誘因,讓長者選擇最切合他們需要的私營醫療服務,包括預防性護理服務,以輔助現有的公營醫療服務,並鼓勵長者向私家醫生求診。[9]

香港中文大學公共衞生及基層醫療學院於2015至2018年間,透過問卷、查閱醫療券和公立醫院使用紀錄等方法,分析逾千名長者接受醫療服務的情況。[10]結果發現,在使用醫療券前,約73%受訪長者會使用公營醫療體系,比率在使用醫療券後升至78%[11];而使用醫療券的長者,每年到醫管局普通科門診求診的次數介乎2.8至3.3次,與沒有醫療券者的求診次數,並無大分別。[12]

潛在原因一:另有機制資助基層長者使用公營服務

上述發現,令人懷疑醫療券鼓勵長者向私家醫生求診的成效。不少手持醫療券的長者,仍選擇公營醫療服務,相信涉及多種原因,本文嘗試列舉一二。其中之一,是政府現時透過不同途徑,資助市民使用公營醫療服務。例如「公立醫院及診所費用減免機制」豁免部分人的公營醫療服務收費,包括綜援病人[13]、符合資格的「長者生活津貼」受惠人,以及所有75歲或以上的「高額長者生活津貼」受惠人。他們只須於每次登記求診時通知醫護人員,獲確認資格後,同樣可獲豁免收費[14],豁免範圍包括住院服務、急症室服務、專科門診、普通科門診和社康服務等。[15]

潛在原因二:「排街症」時間不長且便宜

除了因為部分人可免於繳費,部分公營醫療服務輪候時間不長,而且尚算便宜,也是一些長者沒有急於向私人醫療體系求助的潛在原因。根據政府統計處資料,65歲或以上長者的勞動人口於2016年年中為13萬人,勞動參與率為11.2%,遠低於全港人口勞動參與率的60.8%。[16]那些已步入退休階段的長者,相對空閒,如果身體只是出現一些小毛病,未必會介意付出一點時間,輪候收費較便宜的公營醫療系統服務,而把醫療券留作其他用途。

居於屯門區的家庭主婦陳太今年踏入65歲,獲發合共2,000元醫療券。她向智經表示,雖然獲發醫療劵,但日後患上偶發性疾病,例如咳嗽或傷風等,都會選擇「輪街症」,因輪候時間合理,而且相對便宜,「通常今日致電預約,明天就可以看病」,因此不會因獲得醫療券,而轉向私家診所求醫。

像陳太這類不急於求診的長者,在一般情況下會優先選擇使用公營醫療服務,然後將醫療券用於公營系統沒有提供的服務,例如配眼鏡;或輪候時間長得難以接受的服務之上,例如驗眼及牙科治療等。[17]

潛在原因三:醫療券僅釋放新需求

除此之外,前衞生福利及食物局局長楊永強認為,醫療券創造新需求,例如視力模糊的長者,只會在獲發醫療券後才接受眼科檢查或配眼鏡,故無助疏導公營醫療系統的使用量;他又認為長者覺得醫療券金額不足,故不願用作慢性病護理。[18]

連鎖效應:使用集中於公營系統較少覆蓋服務

在各種因素的連鎖效應下,醫療券的使用便可能集中於公營系統較少覆蓋的服務,形成那些服務「獨吞」醫療券資助的印象。衞生署數字顯示,第一部分註冊視光師的每宗醫療券申報金額中位數,由2015年的1,650元,上升至去年的1,951元[19];而申報總金額則由2015年的3,700萬元,上升至去年的7.6億元[20],四年間增加近20倍,即697名已登記參與醫療券計劃的視光師[21],去年平均每人申報超過100萬元。

此外,根據局方提交至立法會的文件,去年下半年申報4,000元以上的醫療券宗數,最多的是視光服務,多達26,665宗;其次為牙醫,有3,834宗。[22]

使用過度集中 恐「一鋪清袋」

無可否認,部分使用者對視光服務的實際需求,未必如他們所花的醫療券資助大。有報道指,一名90歲婆婆因視力模糊到一家眼鏡店配眼鏡,職員未有以機器檢查其視力,只稍為觀察其雙眼,便建議她購買兩副眼鏡,連同驗眼費共扣除其醫療券3,940元。她及後在社工協助下到另一眼鏡店檢查,發現雙眼只有少許老花,不需要兩副眼鏡,質疑眼鏡店哄騙長者購買無需要的產品。[23]消費者委員會也曾指出,有長者手持醫療券往牙醫診所洗牙時,被牙醫建議「追加」服務,「牙醫見到我醫療券仲有千零蚊,就提議我補牙。」[24]

當局正計劃對可用於視光服務的醫療券金額,設定每兩年2,000元的上限,讓長者把醫療券用於不同的基層醫療服務,解決醫療券使用過度集中的情況。[25]不過,縱使醫療券的使用集中於個別服務,部分可歸咎於業界的良莠不齊,但正如上文討論,長者在權衡各項福利之後作出的選擇,也是導致這種現象的原因。上述的個案陳太也向智經表示,因沒有太多機會使用私營醫療服務,其醫療券最終花在眼鏡店,花2,080元找註冊眼光師驗眼,及配置一副全視線變色眼鏡,認為所花費的醫療券金額,有助保護眼睛,也算是用得其所。

如此說來,只為個別服務的醫療券使用金額設上限,是否就能解決醫療券使用過度集中的問題?其實醫療券「錢跟病人走」的特點,雖可讓使用者選擇切合個人需要的私營基層醫療服務[26],推動長者使用某類私營醫療服務;但在醫療及福利政策互相影響的情況下,要改變部分長者到公營醫療系統求診的習慣,達至把公營醫療服務分流到私營,並不容易。

方案一:為不同病症 設求診資助上限

醫療券的成效未如理想,除了如政府計劃般,針對單一類別的服務設資助上限,參考外國的醫療政策及聆聽不同界別人士之意見,或對改良政策有所啟示。其中新加坡推出的「社區健康支援計劃」(Community Health Assist Scheme),便頗有討論價值。

該計劃資助當地中低收入家庭,在鄰近居所的全科醫生診所及牙科診所看症。[27]其資助額主要根據經濟狀況而定,市民可獲發不同顏色的醫療卡,包括綠色、橙色、藍色、建國及立國一代(Pioneer and Merdeka Generation)專用,持卡者分別可獲不同程度的醫療補貼。

舉例每月人均家庭入息少於1,100坡幣的市民,可獲發藍色醫療卡。當持卡人患上一般疾病,每次到全科醫生診所求診可獲18.5坡幣資助,每年最多24次。[28]另外,如果綠、橙及藍色醫療卡持有人獲轉介信,他們只需付兩坡幣便可接受糖尿病篩查、子宮頸癌化驗等疾病的相關檢查,以及首次諮詢服務。[29]

雖然新加坡的「社區健康支援計劃」對象不限於長者,但也有參考價值。有關計劃為每次求診可獲的最高資助金額及每年求診次數設上限,以藍色醫療卡持有人因一般疾病求診為例,參考新加坡醫學協會(Singapore Medical Association)建議全科醫生每次收費20至55坡幣[30],政府的資助金額,相信並不足以應付藍色醫療卡持有人的有關開支,病人需額外付款。

假如把以上框架引入香港的醫療券制度,為每類私營基層醫療服務設立資助上限,有助避免長者的醫療券「一鋪清袋」,但有關模式的彈性較小,或使長者因特定的服務收費高於資助金額上限,而不願意額外付費求診。因此這個模式最終能否刺激長者使用私營醫療服務的意欲,相信很大程度取決於資助額,以及長者願意額外付出多少金錢。新加坡模式能否改善本地醫療券的弊病,值得社會進一步論證。

方案二:引進「比例制」 平衡各類服務

另有學者建議為醫療券引入較新加坡模式更具彈性的「比例制」,按醫療用途分成三類別:第一類是社區醫療服務,例如西醫、牙醫和視光服務等;第二類是按照市民需要,購買健康促進服務或用品,例如協助步行的工具;第三類則是預防性質的服務,例如疫苗注射和身體檢查等,而病人獲醫護專業人士確定後,可擴大某一類別的醫療券金額比例。[31]

有關建議雖同樣有望減低醫療券「一鋪清袋」的風險,但應否為各類服務的資助數額設上限,以及相關比例該如何釐訂或更改,均有待各界探討。另外,容許變更支付服務種類的比例,無疑會附帶行政成本,也許會加重醫護人員的工作負擔,亦可能衍生醫護人員能否恰當運用酌情權的問題。當局必須仔細考慮,在成效和資源之間取得平衡。

歸根究底,要減輕本港醫療系統的負擔,需從預防疾病的角度提升市民健康。 政府近年積極推動基層醫療服務,位於葵青區的全港首個康健中心,預計將於今年第三季投入服務,並計劃在全港18區設立地區康健中心[32],當局亦計劃批准醫療券日後於各地區康健中心使用。[33]

安老事務委員會主席林正財早前指出,現時長者未能善用醫療券選擇最適合的服務,但日後康健中心可提供免費護理諮詢,建議長者使用醫療券享用康健中心內哪些服務,或轉介至網絡牙醫、西醫以標準價接受服務,避免被騙或抬價。他期望,醫療券能在私人市場上使用發揮更大效用,最終減低急症室用量和長者入院的情况。[34]

不難想像,基層醫療服務在本港醫療系統的角色將日趨重要。地區康健中心啟用在即,雖然當局已就醫療券初步完成檢討,但如何令醫療券進一步發揮成效,則有待當局持續監察,以及適時再作檢討,讓措施更能切合當初訂立的宗旨。

1 「長者醫療券計劃背景」。取自衞生署醫療券組網站:https://www.hcv.gov.hk/tc/pub_background.htm,最後更新日期2019年3月1日。
2 「長者醫療券計劃的檢討」,立法會衞生事務委員會,立法會CB(2)962/18-19(01)號文件,2019年3月18日,第1及2頁。
3 「食衛局預留近3億元 葵青康健中心由葵青區議會副主席領導組織中標」。取自明報新聞網網站:https://news.mingpao.com/ins/港聞/article/20190304/s00001/1551669872026/,最後更新日期2019年3月4日。
4 同2,第1頁。
5  《二零一九至二零財政年度政府財政預算案》,2019年2月27日,第108段。
6 同4。
7 「立法會十四題:長者醫療券計劃-附件」。取自政府新聞公報網站:http://gia.info.gov.hk/general/201712/06/P2017120600670_273539_1_1512548813623.pdf,最後更新日期2017年12月6日。
8 同2,第5頁。
9 同1。
10 〈推10年公院用量反升 楊永強促檢視醫療券〉,《明報》,2019年3月12日,A01頁。
11 同10。
12「醫療券用家看公立醫生不跌反升 楊永強:設計有違政策原意」。取自Now新聞網站: https://news.now.com/home/local/player?newsId=340554,最後更新日期2019年3月12日。
13 「公立醫院及診所費用減免機制」。取自醫院管理局網站:http://www.ha.org.hk/visitor/ha_visitor_index.asp?Content_ID=10047&Lang=CHIB5&Dimension=100&Parent_ID=10044&Ver=HTML,查詢日期2019年4月8日。
14 同13。
15 陳芷昕,「醫管局放寬醫療費用減免機制 75歲以上合資格長者免額外申請」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/社會新聞/104095,最後更新日期2017年7月11日。
16 「主題性報告:長者」,《2016年中期人口統計》,政府統計處,2018年3月,第13頁。
17 舉例,根據醫院管理局數字,眼科門診穩定新症最長輪候時間由63至162星期不等。資料來源:「眼科門診新症輪候時間」。取自醫院管理局網站:https://www.ha.org.hk/visitor/sopc_waiting_time.asp?id=2&lang=CHIB5,查詢日期2019年4月4日;鄭翠碧,「【長者醫療券】配眼鏡、驗眼限每兩年1000元 視光師斥設限當監管」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/社會新聞/303856,最後更新日期2019年3月18日。
18 同10。
19 「2015年至2018年有關長者醫療券計劃的主要統計數字」。取自衞生署醫療券組網站:https://www.hcv.gov.hk/files/pdf/Key_Statistics_on_HCVS_(CHI).pdf,查詢日期2019年4月8日,第4頁。
20 同19,第3頁。
21 同19,第2頁。
22 同2,第7頁。
23 「眼鏡舖氹用醫療券買近4000元眼鏡 婆婆呻似被呃」。取自東方日報網站:https://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20180923/bkn-20180923114925343-0923_00822_001.html,最後更新日期2018年9月23日。
24 陳淑霞,「【銀髮市場】長者醫療券被當提款機 接受免費疫苗注射竟收費千五」。取自香港01網站:https://www.hk01.com/社會新聞/243094,最後更新日期2018年10月4日。
25 同2,第10及11頁。
26 「長者醫療券計劃特點」。取自衞生署醫療券組網站:https://www.hcv.gov.hk/tc/pub_about_highlights.htm,最後更新日期2019年3月1日。
27 “What is Community Health Assist Scheme (CHAS)?,” Community Health Assist Scheme, https://www.chas.sg/gpcontent.aspx?id=216, accessed March 28, 2019.
28 “CHAS Subsidies,” Community Health Assist Scheme, https://www.chas.sg/content.aspx?id=636, accessed March 28, 2019.
29 同28。
30 “Medical Costs,” Singapore Medical, http://singapore-medical.com/medical-costs, accessed March 28, 2019.
31 〈學者倡醫療券採比例制 平衡各種服務〉,《星島日報》,2019年3月24日,A01頁。
32 同3。
33 同2,第9頁。
34 〈林正財冀醫護指導長者用醫療券 康健中心免費諮詢 標準價轉介免被抬價〉,《明報》,2019年3月17日,A06頁。