時事分析 | 社會流動及福祉 | 2019-05-06 | 《星島日報》

威爾斯實驗:立法可以促進社會福祉?



常言道,無財不行,社會要維持良好運作,也需要充足資源,因此各地政府施政,都會以搞好經濟為目標。但施政要講求平衡,不能為求追逐經濟數據,犧牲其他社會需要,甚至透支下一代的資源。問題是,要平衡社會長遠福祉,談何容易,畢竟何謂福祉,言人人殊,如何確保各個政府部門皆以同一套理念落實政策,更是一大難題。

面對以上難題,各地政府有不同處理方法,其中威爾斯就透過包括立法和設立專員的方式,確保施政要以促進當地多個範疇的福祉為目標。這種做法,是否值得香港參考?

威爾斯立法要求政府實踐可持續發展原則

威爾斯的「未來世代福祉法案」(Well-being of Future Generations(Wales)Act 2015),提及多項「福祉目標」(well-being goals),涵蓋經濟、環境、文化、人民身心健康和平等等範疇。[1]法案要求每一個公共機構,包括官員、國家公園管理機關、高等教育資助委員會及藝術委員會等[2],要以可持續發展為原則,並根據「福祉目標」,改善當地的經濟、社會、環境及文化。[3]

法案進一步說明,各機構必須訂立和公布一些有助達成「福祉目標」的「福祉目的」(well-being objectives),並採取所有合理措施去實踐。[4]例如官員要在大選後六個月內公布其「福祉目的」,以及達到這些目的的步驟和時間。[5]

為滿足法例要求,當地政府在2017年訂立12個「福祉目的」,以其中一個目的「裝備好每一個人,讓他們有合適技能應付一個轉變中的世界」為例[6],當局認為其有利於達成四個「福祉目標」,包括「一個繁榮富裕的威爾斯」、「一個更平等的威爾斯」、「一個由具凝聚力社區所組成的威爾斯」及「一個對全球負責的威爾斯」。[7]至於達到上述「福祉目的」的方式,則包括提供十萬個回應經濟需要的學徒數目,以提升職場上的整體技能水平。[8]

法例同時要求威爾斯官員要公布指標,來衡量各「福祉目標」的落實進度。[9]官員並且要在大選舉行後一年內,就威爾斯經濟、社會、環境及文化方面福祉的未來預測趨勢發表報告。[10]

縱有法例 但解讀各異

以法律要求政府追求社會福祉,無疑有一定的約束力。然而,這不代表人民生活就會自然地幸福起來。畢竟福祉沒有統一定義,某些人所理解的福祉,其他人也不一定認同。

以當地近年一個公路興建項目的爭議為例[11],政府認為法案中的可持續發展原則,容許政府可以在各種福祉面向中作出取捨。[12]但當地的「未來世代專員」(Future Generations Commissioner for Wales)Sophie Howe就認為當局錯誤理解法案,指法案是講求平衡,而不是取捨,即政府作決定時,要盡量滿足各個福祉的面向,至於只能滿足部分的選項,則應受摒棄,而政府亦應選取能為每個福祉面向都帶來益處的選項。[13]

政府及後反駁,稱不同意專員對法案的演繹,認為法案就可持續發展的解釋,是指一個改善福祉面向的過程,就算政府提出的公路計劃,沒有改善每一個面向,但仍然是政府改善福祉過程的一部分,是政府改善威爾斯福祉的眾多項目之一,而每個項目對各福祉面向,都有不同程度的貢獻。[14]

設「未來世代專員」為未來把關

從以上例子可見,縱然何謂福祉有法可依,但如何詮釋,仍然有很多各自表述的空間。當然,對於法律條文的不同理解,可以透過司法覆核等法律程序處理,但如果政府做決定動輒都要牽涉訴訟,難言是一個有效做法。[15]若有人能專責與各政府部門協商、斡旋,總比每每鬧上法庭為佳。

上述的「未來世代專員」,正好充當這種角色。這是根據「未來世代福祉法案」設立的職位,人選由威爾斯官員經諮詢當地國會後任命。[16]其職責是監察及評核公共機構設立的「福祉目的」,有多大程度得到落實[17],並且向機構作出建議,包括如何以可持續發展原則,來制訂及達成「福祉目的」。[18]

以「未來世代專員」作為獨立於政府的監察力量[19],好處之一是可以協助各公共機構找出問題所在。其於去年發表的報告,便指雖然公共機構訂立的「福祉目的」,須要為所有威爾斯「福祉目標」帶來貢獻,但現實中大多數的「福祉目的」,皆集中在改善經濟及社會問題,甚少關注環境和文化。[20]

但另一方面,「未來世代專員」的權力也有限制。儘管「未來世代福祉法案」提及,公共機構必須採取所有合理步驟去遵循專員所給予的建議,但亦提到如果相關機構認為有良好原因不跟從建議,或者就建議針對的議題採取另一種行動,則不受此限。[21]

促成改變 須由培訓做起

當然,要各個政府部門同心協心促進社會福祉,不能一味施壓,也須提供各種支援。當地也有公共機構表示,希望在資訊分享及培訓等方面得到支持。[22]事實上,「未來世代專員」除負責監察外,亦有教育公共機關的角色[23],包括推出框架,協助公共機構在推展計劃、基建及提供服務時應用「未來世代福祉法案」,並呼籲他人回饋成功或失敗例子。[24]

威爾斯要求主要官員訂立目標、衡量標準、公布工作進展,以及設立專員監察及協助當局提升社會福祉的做法,成效或許未至於立竿見影,但威爾斯政府現時已更新其培訓及發展課程,確保入職、領袖及專職訓練中包含法案內容,而在招聘高級公務員時,亦會要求申請人認識及了解法案。[25]

正如「未來世代專員」所言,改變思維、策劃及行事的方式,是重大改變,不會一夜發生。[26]但箇中關鍵,必然是坐言起行,將意念融入制度。智經在2016年發表的研究報告,便建議政府成立「幸福香港辦公室」,由其促進福祉及公共政策的研究分析和討論,並制訂全面的政策流程指引,透過包括影響評估及效益評核在內的步驟,確保政策以市民福祉為本。[27]今日香港,是否準備好踏出重大改變的第一步?

1 "Well-being of Future Generations (Wales) Act 2015," legislation.gov.uk, http://www.legislation.gov.uk/anaw/2015/2/data.pdf, last modified August 5, 2017, Section 4.
2 同1,第6條。
3 同1,第2至3條。
4 同1,第3條。
5 同1,第7至9條。
6 "Prosperity for All: the national strategy (Well-being statement 2017)," Welsh Government, September 19, 2017, p. 12.
7 同6,第12至14頁。
8 "Prosperity for All: the national strategy," Welsh Government, September 19, 2017, p. 18.
9 同1,第10條。
10 同1,第11條。
11 "M4 relief road: 90 businesses call for decision," BBC, January 30, 2019, https://www.bbc.com/news/uk-wales-47047780; "M4 Corridor around Newport Public Inquiry Document ID003 (revised)," Persona Associates, http://bailey.persona-pi.com/Public-Inquiries/M4-Newport/E%20-%20PI%20Documents/PID/ID003%20revised.pdf, accessed March 21, 2019, p. 1.
12 "M4 Corridor around Newport Public Inquiry Document ID003 (revised)," Persona Associates, http://bailey.persona-pi.com/Public-Inquiries/M4-Newport/E%20-%20PI%20Documents/PID/ID003%20revised.pdf, accessed March 21, 2019, p. 31.
13 Sophie Howe, "The M4 Corridor Around Newport Public Local Inquiry," Future Generations Commissioner for Wales, September 13, 2017, pp. 2 and 3.
14 "Response to Supplementary Evidence of Sophie Howe
(Future Generations Commissioner for Wales)," Welsh Government, October 2017, pp. 6 and 7.
15 Haydn Davies, "The Well-being of Future Generations (Wales) Act 2015: Duties or aspirations?" Environmental Law Review 18(1) (2016), p. 52.
16 同1,第17條。
17 同1,第18條。
18 同1,第20條。
19 同13,第1頁。
20 "Well-being in Wales: the journey so far," Future Generations Commissioner for Wales, May 2018, p. 22.
21 同1,第22條。
22 "Reflecting on Year One: How Have Public Bodies Responded to the Well-being of Future Generations (Wales) Act 2015?" Auditor General for Wales and Wales Audit Office, May 2018, p. 32.
23 同1,第19條。
24 "Well-being in Wales: the journey so far," Future Generations Commissioner for Wales, May 2018, p. 40; "Future Generations Framework," Future Generations Commissioner for Wales, http://futuregenerations.wales/resources_posts/future-generations-framework, accessed March 28, 2019; "Future Generations Framework for service design," Future Generations Commissioner for Wales, http://futuregenerations.wales/resources_posts/future-generations-framework-for-service-design, accessed March 28, 2019.
25 同22,第21頁。
26 同20,第10頁。
27 《香港人,幸福嗎? 智經幸福指數》,智經研究中心,2016年10月,第107、109至111頁。