時事分析 | 公共行政及法制 | 2019-05-27 | 《信報》

以稅務優惠招商 須計算隱藏成本



來到5月下旬,相信大部分公司已填妥報稅表。[1]今年稅務局引入十份利得稅報稅表補充表格,以供填報有關優惠制度和稅務優惠的資料[2],間接反映政府近年以稅務安排惠及特定行業的政策方向。[3]類似的舉措會帶來多少經濟價值、創造多少職位、惠及多少行業,有待觀察。但社會在注意這些優惠帶來的商機之餘,亦需關注這種政策工具的隱藏成本及代價。

港推多項稅務優惠 稅制不再簡單?

傳統上,本地的稅制以簡單為主,讓每個行業雨露均霑,除了有限的特定寬免外,一般不會提供稅務優惠。[4]不過,近年政府可謂一反常態,先後為專屬自保保險公司的離岸風險保險業務[5]、企業財資中心[6]、飛機出租商及飛機租賃管理商[7],提供利得稅減半的優惠,今年財政預算案又提出,寬免包括海事保險在內的合資格保險業務一半利得稅,並研究透過稅務措施吸引船舶融資公司進駐香港。[8]

政府取向改變的原因,可從財政司司長在2017年的某次講話窺見一斑。他當時出席政府舉辦的「稅務新方向高峰會」,指出環球政經格局大變,稅務措施已逐漸成為各經濟體的競爭手段,以吸引投資者和支援產業發展,又認為香港簡單低稅率稅制的理念和制度,漸見不足。[9]

若成功招商 稅務優惠能創經濟效益

部分經濟體以稅務優惠「搶客」,難免令本地官員神經繃緊,但要考慮是否以同一招數應戰,還需衡量實施該等稅務優惠的好處、成本及香港的實際情況。

論及稅務優惠的好處,首推當然是其帶來的經濟效益。以飛機租賃為例,政府指出該行業不受地域限制,故此稅務責任往往是租賃公司決定辦事處地點的重要考慮因素。[10]政府又引述經濟發展委員會轄下推動香港航空融資聚焦小組的分析,指若為離岸飛機租賃設立新的專門稅制,預計能為香港帶來多項直接和間接的經濟利益。[11]

稅率若已具競爭力 優惠能左右公司來港決定嗎?

那些經濟利益的預測會否成真,留待時間驗證,但當中不無商榷空間。首先,現時企業的首200萬元利潤,在本港的稅率為8.25%,其後則是16.5%[12],政府認為這稅率屬全球最低之列,甚具競爭力。[13]當稅率本已不高,再提供稅務優惠的吸引力有多大,難免令人懷疑,尤其是政府曾指,香港沒有具規模的航空融資業務[14],單靠減稅,是否就可助香港在全球市場搶佔一席之地?而由此衍生的問題是,香港吸引企業之處是否只有低稅率?

去年工銀航空金融租賃有限公司正式開幕時,時任中國工商銀行董事長就表示,香港具有天然的區位優勢,集國際金融、航運、貿易三大中心為一體,又是全球離岸人民幣業務樞紐和國際資產管理中心,而該行在香港設立工銀航空租賃,亦旨在回應國家政策,包括借助香港金融中心優勢,推進「一帶一路」沿線互聯互通。[15]由此可見,稅務優惠只是吸引企業落戶的因素之一,其作用亦難以一概而論,落實與否,除了計算其潛在利益,也要衡量其潛在弊端。

潛在弊端一:稅收減少

潛在弊端之一,是庫房收入減少。當然,這情況不一定會發生,政府就曾稱航空融資業務在香港的規模不大,基本上並未為政府帶來稅務收益,因此提供優惠也不會導致稅收減少。政府更認為此舉反而有助吸引公司到來,推動經濟發展,帶來稅收。[16]

然而,假如政府為有一定規模的產業提供稅務優惠,情況便不可同日而語。舉例,金融發展局去年發表報告,提出為「海運及船舶租賃管理」和「海運及船務相關配套服務」活動提供稅務優惠,將利得稅稅率減半,或訂為不高於8.25%。[17]政府已委託香港海運港口局研究以稅務吸引船舶融資公司來港。[18]

金發局的建議最終會否成事,仍是未知之數,但現時香港的航運商業服務業已經具備一定規模,在2016年為香港帶來逾39億元的本地生產總值,當中船舶融資對本地經濟的附加值,粗略估算接近20億港元。[19]一旦政府在這些範疇提供稅務優惠,庫房收入會否因而減少,值得注意。

潛在弊端二:防止濫用涉成本 行政開支大增

第二個潛在弊端,則涉及一些較不明顯的成本,例如執行計劃及防止詐騙的行政開支。[20]

為防止稅務優惠被濫用,各地政府會採取不同措施,以本港的企業財資中心稅務優惠為例,政府指為免有人將不屬於企業財資中心的收入轉入半額稅率制度,故建議合資格的財資中心必須是只從事企業財資活動的獨立法團,又建議賦權稅務局局長,判斷某企業是否屬於合資格的企業財資中心。[21]

再以飛機租賃的稅務優惠為例,政府指可享優惠的飛機出租商和飛機租賃管理商,必須是具有中央管理及控制的法團,並在香港有實質業務,包括應該在香港有辦事處,在香港僱用本地員工。稅務局在考慮法團是否在港有實質業務時,會透過可比性分析,決定法團在香港的開支種類,是否與經營相同業務的公司的通常開支類似。[22]

種種確保稅務優惠不被濫用的措施,當然有成本,除了政府要安排人手核實資料,企業報稅時也要花上額外工夫以滿足監管要求。今年稅務局為合資格企業財資中心、飛機出租商及租賃管理商引入利得稅報稅補充表格,要求它們填寫並連同報稅表一併提交。[23]參考相關表格內容,這些公司要填寫的資訊,包括進行有關活動及具有所需資格的香港全職員工人數[24],企業財資中心亦需要提供各項活動的收入,例如來自企業財資活動的入息、分別來自香港相關及非香港相關法團的利息收入、服務收入及財資交易收入等。[25]

潛在弊端三:先例一開 難擋各行各業同樣訴求

上述行政成本,尚且「有數得計」,但為特定行業提供稅務優惠的先例一開,如何抗拒其他行業爭取同等待遇,以免影響稅制系統[26],其社會成本則難以估算。

智經曾在2008年發表有關香港稅制競爭力的研究報告,建議在向特定行業提供稅務優惠一事上要小心行事,因為沒有被提供優惠的行業,可能會感到不公平,並觸發不同行業都要求有特殊待遇[27];向特定行業提供稅務優惠,亦有違當時「市場主導、政府促進」的經濟哲學。[28]智經在報告中呼籲香港應專注於提供一個整體更有善的稅務環境,而不應被為特定行業提供稅務優惠的呼聲分散了注意力。[29]

而事實上,香港現時已有呼聲要求將稅務優惠擴展到更多行業。其中會計師事務所羅兵咸永道今年初建議,對在本地投資成立知識產權中心的企業,提供8.25%的優惠利得稅率,並以同樣優惠稅率吸引大灣區企業在香港設立總部。[30]香港稅務學會今年亦建議,為國內及跨國企業在香港營運的地區總部、企業位於香港的加工管理、貿易及採購中心,還有合資格船舶租賃人、船舶租賃經理和與船務相關的服務提供者,提供稅務優惠。[31]

應設機制 評估稅務優惠成效

無論如何,香港現時已走上提供稅務優惠之路,社會要關注的,是如何衡量其對本地經濟發揮的作用。然而稅務優惠是利大還是弊多,不易估算,更可能出現「各自表述」的情況。例如當優惠作用不似預期,官員可以歸咎於經濟因素或者企業行為有問題[32],而拒絕承認政策無效;又如果經濟環境向好,各行各業雞犬皆升,提出措施的官員,即使不肯定行業表現與稅務優惠有關,也可宣稱介入成功。

由此可見,要對稅務優惠的成效作出合理評估,必須要有一套較為客觀、不易「搬龍門」的機制。研究稅務優惠與經濟增長及公司落戶地點等之間關係的學者Terry F. Buss曾提出,稅務優惠計劃應符合的一些政策方面要求,如涵蓋評估、評核及公眾知情等範疇。[33]

在評估及評核方面,他指出在提供新稅務優惠或作修改前,政策制訂者應進行成本效益研究,相關研究不應只看財政方面,還要看社會方面的效果,並考慮公共資源本來可作其他用途[34];所有稅務優惠亦應定期評核,包括比較有稅務優惠前及後的情況。[35]

至於公眾知情方面,他主張稅務優惠的相關財政開支要公開及真實,讓公眾知悉所有以公帑資助私人投資的情況,政策制訂者亦應鼓勵公眾參與及評論稅務優惠。[36]

設「日落條款」 延長與否看表現

也有政府為稅務優惠設立時限,以便檢討是否延續相關政策。在美國的密蘇里州,以往曾容許州內涉及電影製作項目的開支扣稅。不過相關計劃設有「日落條款」,除非獲議會批准,否則扣稅安排會在指定時間後失效。[37]其後,當地負責經濟發展的部門為該政策進行成本及效益分析,發覺無論是以一年或是五年計算,項目的財政成本都高於效益,結果議會亦沒有延長計劃。[38]

儘管政策制訂者可以透過成本效益分析,了解稅務優惠的成效,但這並不確保政府能精準扶持特定行業,畢竟相關分析涉及的因素甚多,要做得準確,並不容易。智經在上述的研究報告中指出,要做相關分析,需要考慮有多少比例的投資者就算沒有稅務優惠,也會選擇來港或留港,因為稅務優惠用在他們身上是多餘,從他們身上少收的稅款是一種成本,不過實際上要知道該比例及計算成本並不容易。[39]

此刻香港公眾想知道有關稅務優惠成效的資訊,也面對不少困難。早前不少立法會議員都有就企業財資中心及飛機租賃的稅務優惠的成效,要求政府提供有關資料,包括受惠公司數目、規模、在本地聘用的員工數目及利得稅寬減金額等[40],但政府只作出概括回應,例如指自2016年6月以來,有超過200宗個案受惠於企業財資中心稅務優惠[41],以及有8家合資格飛機出租商和1家合資格飛機租賃管理商,可視乎它們提交報稅表後的評核結果,獲得專門稅制下相關的稅務優惠等。[42]未來當稅務優惠推行時間更久,獲得優惠的行業或機構種類又愈來愈多,政府實在有必要評估相關政策的效益,並適時向公眾交代。

1 「利得稅報稅表及利得稅報稅表補充表格」。取自香港政府一站通網站:https://www.gov.hk/tc/residents/taxes/taxfiling/filing/types/profitstax.htm,查詢日期2019年4月29日。
2 同1。
3 「通過條例草案寬減專屬自保保險公司稅務」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201403/19/P201403190441.htm,最後更新日期2014年3月19日;「立法會參考資料摘要:《稅務條例》 (第 112 章) — 《2015 年稅務(修訂)(第 4 號)條例草案》」,《2015年稅務(修訂)(第4號)條例草案》委員會,立法會B&M/2/1/66C號文件,2015年12月2日,第9頁;「立法會參考資料摘要:《稅務條例》 (第 112 章) — 《2017 年稅務(修訂)(第 2 號)條例草案》」,《2017年稅務(修訂)(第2號)條例草案》委員會,立法會THB(T)CR 1/44/951/08號文件,2017年3月8日,第3至6頁。
4 "A Tax System to Enhance the Business Environment," Bauhinia Foundation Research Centre, May 2008, p. 30.
5 「通過條例草案寬減專屬自保保險公司稅務」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201403/19/P201403190441.htm,最後更新日期2014年3月19日。
6 「財務委員會審核二零一九至二零年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號﹕FSTB(FS)039」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/fstb-fs-c.pdf,查詢日期2019年4月25日,第59頁。
7 「飛機租賃稅制」。取自稅務局網站:https://www.ird.gov.hk/chi/tax/bus_ala.htm,最後更新日期2019年4月1日。
8 陳茂波,「二零一九至二零財政年度政府財政預算案」。取自2019至20財政年度政府財政預算案網站:https://www.budget.gov.hk/2019/chi/pdf/c_budget_speech_2019-20.pdf,2019年2月27日,第117段。
9 「財政司司長出席稅務新方向高峰會致辭全文(只有中文)(附圖/短片)」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201710/23/P2017102300746.htm,最後更新日期2017年10月23日。
10 「為推動香港飛機租賃業務而建議設立的專門稅務制度」,經濟發展事務委員會,立法會CB(4)410/16-17(08)號文件,2017年1月,第2頁。
11 同10,第4至5頁。
12 「利得稅稅率」。取自香港政府一站通網站:https://www.gov.hk/tc/residents/taxes/taxfiling/taxrates/profitsrates.htm,查詢日期2019年4月29日。
13 「《2019年稅務(修訂)(稅務寬免)條例草案》 政府就自由黨提交意見書的書面回應」,《2019年稅務(修訂)(稅務寬免)條例草案》委員會,立法會CB(1)885/18-19(01)號文件,2019年4月,第1頁。
14 同10,第5頁。
15 「投資推廣署歡迎工銀航空租賃在港開業(附圖)」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201803/28/P2018032800824.htm,最後更新日期2018年3月28日。
16 同10,第5頁。
17 「船舶租賃業務建議」,香港金融發展局,2018年5月,第3、19和20頁。
18 同8,第116和117段。
19 "Study on the Economic Contribution of Maritime and Port Industry in 2016: Executive Summary," Transport and Housing Bureau, June 2018, pp. 4 and 5.
20 Alexander Klemm, "Causes, benefits, and risks of business tax incentives," International Tax and Public Finance 17(3) (2010), pp. 322 and 334.
21 「立法會參考資料摘要:《稅務條例》 (第 112 章) — 《2015 年稅務(修訂)(第 4 號)條例草案》」,《2015年稅務(修訂)(第4號)條例草案》委員會,立法會B&M/2/1/66C號文件,2015年12月2日,第4頁。
22 「《2017 年稅務(修訂)(第 2 號)條例草案》委員會第一次會議的紀要」,《2017年稅務(修訂)(第2號)條例草案》委員會,立法會CB(4)1531/16-17號文件,2017年8月24日,第4至5頁。
23 同1。
24 「S8利得稅報稅表補充表格 - 合資格企業財資中心」。取自稅務局網站:https://www.ird.gov.hk/chi/pdf/cbirs8.pdf,查詢日期2019年5月6日,第3頁;「S9利得稅報稅表補充表格 - 合資格飛機出租商」。取自稅務局網站:https://www.ird.gov.hk/chi/pdf/cbirs9.pdf,查詢日期2019年5月6日,第3頁;「S10利得稅報稅表補充表格 - 合資格飛機租賃管理商」。取自稅務局網站:https://www.ird.gov.hk/chi/pdf/cbirs10.pdf,查詢日期2019年5月6日,第3頁。
25 「S8利得稅報稅表補充表格 - 合資格企業財資中心」。取自稅務局網站:https://www.ird.gov.hk/chi/pdf/cbirs8.pdf,查詢日期2019年5月6日,第2頁。
26 同20。
27 同4,第31頁。
28 同4,第31頁。
29 同4,第31頁。
30 「羅兵咸永道:預期政府財政盈餘預測相當準確」。取自PwC Hong Kong網站:https://www.pwchk.com/en/press-room/press-release-chi/pr-290119-chi.html,最後更新日期2019年1月29日。
31 「關於 2019/2020 年度財政預算案建議摘要」,香港稅務學會,2019年2月12日,第1至3頁。
32 Terry F. Buss, "The Effect of State Tax Incentives on Economic Growth and Firm Location Decisions: An Overview of the Literature," Economic Development Quarterly 15(1) (2001), p. 92.
33 同32,第90和101頁。
34 同32,第101頁。
35 同32,第101頁。
36 同32,第101至102頁。
37 "Tax Credit analysis: Film Tax Credit Program," Missouri Department of Economic Development, October 2012.
38 "Tax Credit analysis: Film Tax Credit Program," Missouri Department of Economic Development, October 2012; Austin Huguelet, "TV shows and movies about Missouri aren't filmed here. Lawmakers could change that." Springfield News-Leader, March 10, 2019, https://www.news-leader.com/story/news/politics/2019/03/11/missouri-film-tax-credit-revival-legislation/3108721002.
39 同4,第31頁。
40 「財務委員會審核二零一九至二零年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號﹕FSTB(FS)039」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/fstb-fs-c.pdf,查詢日期2019年4月25日,第59頁;「財務委員會審核二零一九至二零年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號﹕FSTB(FS)057」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/fstb-fs-c.pdf,查詢日期2019年4月25日,第86頁;「財務委員會審核二零一九至二零年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號﹕FSTB(FS)071」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/fstb-fs-c.pdf,查詢日期2019年4月25日,第103頁;「財務委員會審核二零一九至二零年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號﹕THB(T)068」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/thb-t-c.pdf,查詢日期2019年4月25日,第138頁;「財務委員會審核二零一九至二零年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號﹕THB(T)099」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/thb-t-c.pdf,查詢日期2019年4月25日,第203頁。
41 「財務委員會審核二零一九至二零年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號﹕FSTB(FS)039」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/fstb-fs-c.pdf,查詢日期2019年4月25日,第59頁;「財務委員會審核二零一九至二零年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號﹕FSTB(FS)057」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/fstb-fs-c.pdf,查詢日期2019年4月25日,第86頁;「財務委員會審核二零一九至二零年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號﹕FSTB(FS)071」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/fstb-fs-c.pdf,查詢日期2019年4月25日,第103頁。
42 「財務委員會審核二零一九至二零年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號﹕THB(T)068」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/thb-t-c.pdf,查詢日期2019年4月25日,第138頁;「財務委員會審核二零一九至二零年度開支預算管制人員的答覆 (答覆編號﹕THB(T)099」。取自立法會網站:https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/fc/fc/w_q/thb-t-c.pdf,查詢日期2019年4月25日,第203頁。