時事分析 | 公共行政及法制 | 2019-06-03 | 《星島日報》

西雅圖實驗:設民主代金券 資助政治素人



政治素人近年在世界各地選舉異軍突起[1],香港政府亦鼓勵年輕人議政、論政、參政。[2]今明兩年是香港的選舉年,區議會及立法會分別換屆[3],正是政治素人登場的大好時機。

素人參政,既要講心,也要講金,新面孔想跟資源豐厚的政壇老手抗衡,也得有充足財力。問題是,若非家底雄厚,仿如白紙一張的參選人,錢從何來?近年美國西雅圖市政府推出機制,讓參選人在選戰開始前便獲得公帑資助,數額多寡由各人當時爭取到的民眾支持決定。這種做法,能否為香港帶來一些啟示?

背後理念:政府出錢 資助市民作選舉捐獻

儘管西雅圖市議會選舉初選及大選,分別將於今年8月及11月才舉行[4],但當地居民現時就已經要在候選人中作抉擇。因為他們要思考應將手中的「民主代金券」(Democracy Voucher),給予哪位候選人使用,協助其打好選戰。

這種資助模式的出現,可以追溯到2015年,當時西雅圖經投票決定,採納民間一個改革選舉經費制度的提案,而「民主代金券」是其中一項改革措施[5],其目的之一,是推動更多人參選角逐市政職位。[6]

根據該項措施,每名年滿18歲、擁有永久居留權的西雅圖居民,都合資格獲得四張面值25美元的「民主代金券」。他們可在其之上簽名及填寫想資助的候選人姓名,再直接或經候選人交予當地的道德和選舉委員會(Seattle Ethics and Elections Commission,委員會),委員會查核後,將每月至少兩次向候選人發放款項,供其用於選舉有關開支,包括印刷及廣告、辦公室租金等。[7]

以今年為例,合資格居民於2月起陸續收到委員會郵寄的代金券後,可於今年11月或之前,一次過把代金券給予候選人,或選擇分開多次使用;若有居民不想使用代金券,也不得轉讓他人。[8]當地在2017年的市議會及市檢察官選舉已經有使用「民主代金券」的安排[9],而除了今年的市議會選舉外,亦將應用於2021年的市長選舉。[10]

優點一:選前發資助 有利推展選舉工程

西雅圖的「民主代金券」計劃,對於香港現時資助候選人的方式不無啟示作用,尤其是發放資助的時間。現時香港也有資助候選人選舉開支的計劃,例如在區議會及立法會選舉的地方選區及區議會(第二)功能界別選舉中,當選或取得至少5%有效選票的候選人,都可獲得資助,資助金額為候選人所得的有效票總數乘以14元、選舉開支上限的一半,或候選人的選舉開支,以最低者為準。[11]

在香港的資助計劃中,候選人要獲得資助,需要得到群眾的支持,理念與「民主代金券」相似,但香港的候選人要到選舉過後,才知道自己能否得到資助,有可能嚇退一些財力較弱的候選人。[12]相反,西雅圖較早批出資助,則有利候選人評估選民對自己的支持度,從而調整選舉策略,並且「量入為出」,減少往後無力負擔選舉開支的憂慮。

西雅圖落實「民主代金券」後,當地確實出現過力量微薄的新人,借助「民主代金券」成功打入政壇的故事。在2017年首度參選並勝出市議會選舉的Teresa Mosqueda[13],參選時只有36歲。她事後指,自己並非生長在富庶家庭,而且仍在償還學債,不可能負擔選舉開支,而「民主代金券」則改變了她的處境[14],助她當選。

優點二:符合小額捐獻風氣

值得注意的是,「民主代金券」本質上是補助居民進行選舉捐獻,並且含有抗衡財雄勢大者對選舉影響力的意味。上述西雅圖2015年改革選舉經費的民間提案所帶來的其他改革措施,還包括將每人的選舉捐獻上限,由700美元調低至500美元,以及參選人不得收受來自市政合約商,或曾付款給說客的人士的捐獻。[15]按「民主代金券」的法規,保障人民對當地選舉的控制權,是該計劃其中一個目的。[16]

參考美國甚至香港近年選舉,即使沒有「民主代金券」,群眾向候選人作小額捐獻亦是常見現象。美國參議員桑德斯(Bernie Sanders)數年前參加民主黨初選時,競選工程有相當長時間是倚靠每筆平均27美元的小額捐款,而近期他捲土重來,在啟動2020年美國總統選舉工程後僅一周,已獲得逾35萬人合共捐款1,000萬美元,每筆捐款金額同樣約27美元。[17]

在香港,前財政司司長曾俊華數年前競逐行政長官時,亦發起眾籌活動,獲近2.6萬人合共捐款約514萬元,即每名捐款者平均捐出約198元[18];在去年的立法會九龍西補選中,當選的陳凱欣亦獲得數千筆10多元至900多元不等的選舉捐款。[19]

雖然,即使沒有「民主代金券」,民眾也會透過小額捐獻支持從政者,但藉公帑資助貧苦大眾支持心儀候選人,仍是一個動聽的概念。事實上,現時已經有人提出仿效這種資助模式。例如爭取成為美國民主黨總統候選人的楊安澤,便將每年給予美國人面值100美元的選舉資助券寫入政綱。[20]在美國新墨西哥州城市阿爾伯克基,也有組織爭取設立類似西雅圖「民主代金券」的計劃。[21]

挑戰一:資金來自物業稅 民間起爭議

「民主代金券」有其可取之處,但當中的理念並非人人認同,而西雅圖的實踐經驗亦非盡如人意。現時「民主代金券」的資金源於每年一筆300萬美元的物業稅。[22]這或會令部分納稅人認為,此舉形同強行將他們的財富,用於支持他們不認同的政治人物。西雅圖早前便有兩名業主為此入稟法院。[23]不過,法官駁回他們的訴訟,理由之一是認為相關計劃並不會特別宣揚某種觀點,而是以一種「觀點中立」的方法,增加選民在選舉中的參與程度。[24]

挑戰二:或令富者愈富 反不利政治初哥

另一值得探討的是,「民主代金券」實際上是否能促進民眾對選舉的參與程度,又能否幫助社會弱勢資助他們心儀候選人?答案似乎是一半半。有學者曾分析該計劃在2017年選舉的實踐情況,認為計劃令作出選舉捐獻的西雅圖居民數量大增。[25]但事實的另一面,是大增後的總數其實只有兩萬多人,僅佔合資格者的約4%,可見大體上人們對計劃的反應相當冷淡。[26]

再者,「民主代金券」的使用者,多屬每次都有在選舉中投票的人士,而長者、白人及高收入人士使用「民主代金券」的比率,又分別高於年輕人、黑人及低收入人士。[27]這些現象,都令人懷疑「民主代金券」對促進民眾投入選舉的作用。

除此之外,「民主代金券」的實際作用,究竟是幫助弱勢的政治素人,還是進一步提升在位者的勝算,亦值得思考。上述Teresa Mosqueda的故事,看似是成功例子,但她所角逐的,其實是原市議員沒有爭取連任的議席。事實上,亦有原本擁有席位的人,較挑戰者取得更多「民主代金券」,其中2017年時尋求連任市議員的Lorena Gonzalez,[28],便較挑戰者Pat Murakami多取逾2,000張「民主代金券」,最終亦在選舉中大勝對手。[29]結果為何如此,或有各種原因,但有意見認為,選民會將代金券交給熟悉及讓他們放心的人,而這些人通常都是在位者。[30]

由此可見,政治素人若要藉「民主代金券」增加勝算,必須盡早接觸選民,在爭取對方手中的代金券同時,也向選民介紹自己。Teresa Mosqueda就提及,她上門拜訪市民時,不但介紹自己是首次參選,亦向他們強調選舉中有不富裕、非傳統候選人的重要性。她認為「民主代金券」能鼓勵候選人花時間於接觸居民,而非只求富豪給予大筆捐款。[31]

Teresa Mosqueda所描述的故事,或有其動人之處,但需要注意的是,候選人若要為了爭取民眾手上的「民主代金券」,而要多作宣傳,只會令參選開支變得更大,變相削弱「民主代金券」協助候選人處理選舉開支費用的成效。

挑戰三:須公開捐獻者資料 形同暴露投票意向

另外,落實「民主代金券」所涉及的行政工作,同樣是衡量「民主代金券」的效益時要考慮的因素。推出「民主代金券」,需要分發代金券予選民,並設立機制防止代金券被盜用,這些都需要成本。西雅圖當局的處理方法,是將每張代金券持有者及資助對象的資訊公開。[32]此舉雖然有助確保選民的捐獻對象取得撥款,但另一方面,「將一切暴露於陽光底下」,又有多少人樂於在公開自己政治喜惡的情況下,作出捐獻?在一個「講政治傷感情」的社會,這尤其令人關注。

回到香港,無論西雅圖的「民主代金券」機制,是否適合本地土壤,不久將來的兩場選舉有甚麼新面孔出現,相信都會成為城中話題。

1 Harry Cockburn, "Midterm elections: The new faces diversifying US politics, from Alexandria Ocasio-Cortez to Ilhan Omar," The Independent, https://www.independent.co.uk/news/world/americas/us-politics/midterms-2018/midterm-elections-alexandria-ocasio-cortez-ilhan-omar-rashida-tlaib-democrats-a8622051.html, November 7, 2018; Volodymyr Ishchenko, "A comedian could be Ukraine’s next president. How did that happen?" The Guardian, April 2, 2019, https://www.theguardian.com/commentisfree/2019/apr/02/volodymyr-zelenskiy-ukraine-comedian-president.
2 「政府致力加強青年參政」。取自政府新聞公報網站:https://www.news.gov.hk/chi/2018/01/20180127/20180127_160006_122.html,最後更新日期2018年1月27日。
3 「區議會選舉11月下旬舉行」。取自政府新聞公報網站:https://www.news.gov.hk/chi/2019/03/20190315/20190315_115852_215.html?type=category&name=admin,最後更新日期2019年3月15日;「2020年立法會換屆選舉的法例修訂」,政制事務委員會,立法會CB(2)596/18-19(03)號文件,2019年1月,第1頁。
4 "Democracy Voucher Program: Candidate Timeline," Seattle.gov, https://www.seattle.gov/democracyvoucher/i-am-a-candidate/candidate-timeline, accessed April 17, 2019; Dan Beekman, "Who should lead Seattle?" The Seattle Times, April 11, 2019, https://projects.seattletimes.com/2019/local/who-should-lead-seattle.
5 "Democracy Voucher Program: About the Program," Seattle.gov, https://www.seattle.gov/democracyvoucher/about-the-program, accessed April 17, 2019.
6 "Seattle Municipal Code Title 2 - Elections Chapter 2.04 - Election Campaign Contributions Subchapter VIII - Honest Elections Seattle," Municode, https://library.municode.com/wa/seattle/codes/municipal_code?nodeId=TIT2EL_CH2.04ELCACO_SUBCHAPTER_VIIIHOELSE, last modified March 29, 2019, Section 2.04.600.
7 "Democracy Voucher Program: Information for Seattle Residents," Seattle.gov, https://www.seattle.gov/democracyvoucher/i-am-a-seattle-resident, accessed April 17, 2019; "Democracy Voucher Program: About the Program," Seattle.gov, https://www.seattle.gov/democracyvoucher/about-the-program, accessed April 17, 2019; "Information for Candidates," Seattle.gov, https://www.seattle.gov/democracyvoucher/i-am-a-candidate, accessed May 24, 2019.
8 同7。
9 Daniel Beekman, "Seattle's new 'democracy vouchers': What they are and how to use them," The Seattle Times, January 26, 2017, https://www.seattletimes.com/seattle-news/politics/seattles-new-democracy-vouchers-what-they-are-and-how-to-use-them.
10 "Democracy Voucher Program: Information for Seattle Residents," Seattle.gov, https://www.seattle.gov/democracyvoucher/i-am-a-seattle-resident, accessed April 17, 2019.
11 香港法例第542章《立法會條例》第60B條,版本日期:2012年10月1日、第60C條,版本日期:2012年10月1日、第60D條,版本日期:2012年10月1日;附表5,版本日期2016年1月8日;香港法例第547章《區議會條例》,第60B條,版本日期:2011年9月1日、第60C條,版本日期:2011年9月1日、第60D條,版本日期2011年9月1日;附表7,最後更新日期2015年5月8日。
12 "Rethinking Campaign Finance Laws In Hong Kong: Reform for a New Generation," Bauhinia Foundation Research Centre, March 2016, p. 28.
13 Bob Young, "M. Lorena González and Teresa Mosqueda win Seattle City Council seats," The Seattle Times, November 7, 2017, https://www.seattletimes.com/seattle-news/politics/seattle-city-council-election-2017.
14 Teresa Mosqueda, "Seattle’s Democracy Vouchers Helped Me Get Elected & Here's What I Want You To Know," Bustle, https://www.bustle.com/p/seattles-democracy-vouchers-helped-me-get-elected-heres-what-i-want-you-to-know-10052772, last modified August 14, 2018.
15 "Democracy Voucher Program: 'Honest Elections Seattle' Initiative (I-122)," Seattle.gov, https://www.seattle.gov/democracyvoucher/about-the-program/honest-elections-seattle-initiative, accessed April 17, 2019; "Seattle Municipal Code Title 2 - Elections Chapter 2.04 - Election Campaign Contributions Subchapter VIII - Honest Elections Seattle," Municode, https://library.municode.com/wa/seattle/codes/municipal_code?nodeId=TIT2EL_CH2.04ELCACO_SUBCHAPTER_VIIIHOELSE, last modified March 29, 2019, Section 2.04.601 and 2.04.602.
16 同6。
17 Lauren Gambino, "'Not the billionaires': why small-dollar donors are Democrats' new powerhouse," The Guardian, March 10, 2019, https://www.theguardian.com/us-news/2019/mar/10/democrats-small-dollar-donors-essential-bernie-sanders.
18 「曾俊華競選籌款計劃」。取自FringeBacker網站:https://www.fringebacker.com/zh-tw/projects/Support-John-Tsang-Chun-Wah-CE-Chief-Executive-Election-Campaign,查詢日期2019年4月17日。
19 吳婉英,「李卓人申報選舉開支近$180萬較陳凱欣多 錄得小額捐款大幅落後」。取自眾新聞網站:https://www.hkcnews.com/article/18271/李卓人-選舉開支-陳凱欣-18271,最後更新日期2019年1月31日。
20 "Democracy Dollars," Yang2020, https://www.yang2020.com/policies/democracydollars, accessed April 17, 2019.
21 "Albuquerque Democracy Dollars," Common Cause, https://www.commoncause.org/new-mexico/our-work/reduce-moneys-influence/albuquerque-democracy-dollars, accessed April 17, 2019.
22 同10。
23 Gene Johnson, "Judge upholds Seattle's novel campaign finance vouchers," Associated Press, November 4, 2017, https://www.apnews.com/bd98692280ea4e5b91a2ef206dcc7f87.
24 同23。
25 Jennifer Heerwig and Brian J. McCabe, "Expanding Participation in Municipal Elections: Assessing the Impact of Seattle's Democracy Voucher Program," Jen Heerwig, https://www.jenheerwig.com/uploads/1/3/2/1/13210230/mccabe_heerwig_seattle_voucher_4.03.pdf, accessed April 16, 2019, p. 1.
26 同25,第2頁。
27 同25,第2頁。
28 同13。
29 "Democracy Voucher Program: 2017 Allocated Funds," Seattle.gov, http://www.seattle.gov/democracyvoucher/program-data/2017-allocated-funds, accessed April 17, 2019; "2017 Election Report," Seattle Ethics and Elections Commission, March 9, 2018, p. 22.
30 Christian Britschgi, "'Democracy Vouchers' Help Incumbents, Establishment Candidates Coast to Victory," Reason, https://reason.com/2017/11/08/democracy-vouchers-see-incumbents-establ, last modified November 8, 2017.
31 同14。
32 "Democracy Voucher Program: Program Data," Seattle.gov, http://www.seattle.gov/democracyvoucher/program-data, accessed April 17, 2019.