時事分析 | 創新及科技發展 | 2019-07-11 | 《經濟日報》

勘探「新石油」 以數據信託推動數據分享



在現今世界,有人將數據形容為「新石油」,認為只要妥善運用,便能發揮意想不到的價值,造福世人,例如透過分享數據,令顧客得到更貼心的服務。[1]但與分享石油不同,分享數據會惹來各種疑慮,包括擔心資料被不懷好意的人取用。[2]因此,要發揮「新石油」的價值,必須建立可靠機制,鞏固人們對分享數據的信心。近年一些人提倡的「數據信託」(data trusts)概念,正是一種嘗試。

由分享數據而起的憂慮,從近日發生的社會事件可見一斑。早前有指警方可取得醫院管理局系統內包括受傷示威者在內的病人個人資料,便令醫管局被責難,指其洩露病人資料。[3]此等猜疑固然與當前社會氣氛有關,卻不是香港獨有的「風土病」。英國政府近年也關注分享數據的難題,指希望取得或分享數據的組織,面對信任、文化上的憂慮,以及實際和法律上的障礙。[4]

將數據交予獨立第三方管理

面對以上難題,有人提議將數據交由第三方、獨立人士或獨立組織管理,也就是數據信託的其中一種模式。曾獲英國政府資助,負責政府首批數據信託先導計劃的英國非牟利組織Open Data Institute(ODI)[5],指數據信託是提供獨立數據管理的法律架構,負責決定數據的存取權誰屬、存取的條件及何者可從存取數據受惠。[6]根據ODI的構思,收集數據的組織及機構可以授權予數據信託,就數據如何使用及分享作出決定,只要數據是運用於獲認可的用途,數據信託可在考慮所有持份者的利益後作決定。[7]

要權衡持份者利益,數據信託必須具備獨立性。ODI指,要達到這種獨立性,擁有及使用數據者不能決定數據的存取,即使有份決定,亦不能有話事權。至於「受託人」,則要承擔法律責任,確保數據的分享及使用是有利於特定一群人或機構,以及受數據使用影響的其他持份者。[8]

倡議將數據交由獨立人士或組織管理的,並不只ODI。Google母公司Alphabet旗下、負責為加拿大多倫多Quayside進行規劃工作的城市設計公司Sidewalk Labs[9],為釋除當地居民對私隱的疑慮,同樣倡議將項目在城市空間所收集的數據,交由一個獨立的「公民數據信託」(Civic Data Trust)管理,由其批准及控制數據收集,並管理數據讀取的權利。[10]Sidewalk Labs強調數據使用的規定一視同仁,Sidewalk Labs不會獲得優待。[11]

從架構入手 關顧各方利益

數據信託概念看似美好,然而口講無憑,如何設定機制,發揮其理想功能,更是重點。有意見就認為,可透過設立董事局,令數據信託能照顧各方利益。在有關打擊非法野生動物交易的數據信託先導計劃中,ODI曾訪問數據提供者、用家、保育團體等持份者。[12]整體而言,受訪者認為設立董事局是決定數據信託是否可信賴的關鍵因素,至於董事局功能,受訪者認為可以包括執行數據信託法規、批准取用數據和執行上訴機制。[13]

不難想像,董事局的組成方式,將十分影響其認受性。有受訪者認為,董事局成員如果有潛在利益衝突,便要作出具法律效力的聲明或披露;更有受訪者認為董事局成員,不能跟與收集數據有商業利益的人有關聯。[14]此外,受ODI委託研究數據信託的法律、合約及監管範疇的其中一間律師行Pinsent Masons建議,雖然私人公司是由擁有者任命董事,但考慮到數據信託要建立信任及鼓勵參與,故此數據提供者、用家,甚至數據當事人等持份者,亦應有發言權。[15]

數據信託要發揮把關功能,也要為其管轄的數據定下使用機制。以上述「公民數據信託」為例,Sidewalk Labs提出包括Sidewalk Labs在內的任何人或組織,如想收集或使用城市數據,都要先提交一份影響評估,內容包括提案的目的、益處、風險、所需數據的來源及對於個別人士或社群的潛在影響,而相關評估會公開予公眾參考。[16]

夢想要成真 須建立用家信心

上述構思有其良好意願,但並非毫無爭議。舉例,有意見認為董事局成員不應與數據在任何關連,連對數據具學術興趣也不應該,以保持董事局的獨立性[17],但有人提出董事局可能需要相關專業人士,去處理一些「行內人」才能理解的艱深數據。[18]

數據信託的自身力量,是否足以鼓勵人們分享數據,也是疑問。在香港,手握540萬個消費者信貸紀錄的環聯資訊有限公司(環聯)早前發生資料外洩,有記者成功冒認行政長官及財政司司長,由網上取得他們的詳細信貸報告。[19]環聯並非銀行,不受金融管理局及銀行公會監管[20],其「獨立性」可否讓人安心分享數據,不禁令人懷疑。

此外,ODI提及,數據信託有可能成為逃避保護資料責任的工具,故認為其運作要透明,讓監管者及普羅大眾監察。[21]另一被ODI委託研究數據信託的律師行BPE Solicitors提出,可由第三方的公共機構以監管者角色訂立適用於所有數據信託的監管規則,並就任何違規事項採取行動。[22]

要將數據信託構思化為現實,還需要思考怎樣推動一眾機構「上繳」各自掌握的數據。在推行處理食物浪費問題的數據信託先導計劃時,ODI發現其接觸的公司在優先關注事項、擔心、程序方面有很大差異,另外它們由於欠缺共同目標,亦無相同誘因,所以難以組成數據信託。ODI亦吃了不少組織的「閉門羹」。[23]

雖然困難重重,但數據信託概念仍不乏支持。其中英國政府今年1月宣布提供超過70萬英鎊,資助先導計劃[24];經濟合作暨發展組織亦建議各地政府考慮推動數據信託等機制,支持以安全、公平、合法和合乎道德的方式分享數據。[25]

回到香港,政府預料會在今年開放超過650個新數據集,供公眾免費瀏覽及使用。[26]希望政府此舉能發揮帶頭作用,推動社會數據分享的風氣。要在「新石油時代」取得優勢,不只政府,社會各界也不應錯過任何促進數據分享的方法。

1 "Sharing data with other organisations: what's the payoff?" Open Data Institute, https://theodi.org/article/sharing-data-with-other-organisations-whats-the-payoff, last modified May 29, 2019
2 Jack Hardinges, "Can new trusts unlock the value of data in the UK?" NS Tech, https://tech.newstatesman.com/guest-opinion/data-trust-uk, last modified September 18, 2018.
3 謝明明、何家朗、林偉聰,〈醫院電腦傷者資料任警睇〉,《蘋果日報》,2019年6月18日,A06頁。
4 United Kingdom Department for Business, Energy & Industrial Strategy and United Kingdom Department for Digital, Culture, Media & Sport, "Policy paper: AI Sector Deal - one year on," GOV.UK, https://www.gov.uk/government/publications/artificial-intelligence-sector-deal/ai-sector-deal-one-year-on, last modified May 21, 2019; United Kingdom Department for Business, Energy & Industrial Strategy and United Kingdom Department for Digital, Culture, Media & Sport, "Policy paper: AI Sector Deal," GOV.UK, https://www.gov.uk/government/publications/artificial-intelligence-sector-deal/ai-sector-deal, last modified May 21, 2019.
5 "UK's first ‘data trust’ pilots to be led by the ODI in partnership with central and local government," Open Data Institute, https://theodi.org/article/uks-first-data-trust-pilots-to-be-led-by-the-odi-in-partnership-with-central-and-local-government, last modified November 20, 2018; United Kingdom Department for Digital, Culture, Media & Sport, United Kingdom Department for Business, Energy & Industrial Strategy, Office for Civil Society, The Rt Hon Greg Clark MP and The Rt Hon Jeremy Wright MP, "Digital revolution to use the power of data to combat illegal wildlife trade and reduce food waste," GOV.UK, https://www.gov.uk/government/news/digital-revolution-to-use-the-power-of-data-to-combat-illegal-wildlife-trade-and-reduce-food-waste, last modified January 31, 2019; "Data trusts: lessons from three pilots," Open Data Institute, https://docs.google.com/document/d/118RqyUAWP3WIyyCO4iLUT3oOobnYJGibEhspr2v87jg/edit, accessed May 23, 2019, p. 11; "About the ODI," Open Data Institute, https://theodi.org/about-the-odi, accessed May 23, 2019.
6 "Data trusts: lessons from three pilots," Open Data Institute, https://docs.google.com/document/d/118RqyUAWP3WIyyCO4iLUT3oOobnYJGibEhspr2v87jg/edit, accessed May 23, 2019, p. 6.
7 同6。
8 同6。
9 "Plan Development Agreement Between Toronto Waterfront Revitalization Corporation And Sidewalk Labs LLC," Sidewalk Toronto, https://storage.googleapis.com/sidewalk-toronto-ca/wp-content/uploads/2019/06/13210552/Plan-Development-Agreement_July312018_Fully-Executed.pdf, last modified July 31, 2018, pp. 2, 4 and 5.
10 Alyssa Harvey Dawson, "An Update on Data Governance for Sidewalk Toronto," Sidewalk Labs, https://www.sidewalklabs.com/blog/an-update-on-data-governance-for-sidewalk-toronto, last modified October 15, 2018.
11 同10。
12 "Exploring the potential for data trusts to help tackle the illegal wildlife trade," Open Data Institute, https://docs.google.com/document/d/1HIlG6oVq71tk2Gy2mpI1-IYNbBKboLHIg9goplUCzl8/edit, accessed May 23, 2019, p. 12.
13 同12,第19、20頁。
14 同12,第20頁。.
15 "Data trusts: legal and governance considerations," BPE Solicitors, Pinsent Masons and Queen Mary University of London, April 2019, pp. 3 and 52.
16 同10。
17 同12,第20頁。
18 同12,第20、21頁。.
19 「立法會五題:商業機構泄露個人資料」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201812/12/P2018121200509.htm,最後更新日期2018年12月12日;〈不受金管局銀行公會監管 議員斥態度拖拉〉,《明報》,2019年5月20日,A02頁;梁崇碧,〈被批「不完整無結論」 認部分查閱環節高風險 環聯保安漏洞報告 銀公「打回頭」〉,《明報》,2019年5月20日,A02頁。
20 〈不受金管局銀行公會監管 議員斥態度拖拉〉,《明報》,2019年5月20日,A02頁。
21 同2。
22 同15,第3、16頁。
23 同12。
24 United Kingdom Department for Digital, Culture, Media & Sport, United Kingdom Department for Business, Energy & Industrial Strategy, Office for Civil Society, The Rt Hon Greg Clark MP and The Rt Hon Jeremy Wright MP, "Digital revolution to use the power of data to combat illegal wildlife trade and reduce food waste," GOV.UK, https://www.gov.uk/government/news/digital-revolution-to-use-the-power-of-data-to-combat-illegal-wildlife-trade-and-reduce-food-waste, last modified January 31, 2019.
25 "Recommendation of the Council on Artificial Intelligence, OECD/LEGAL/0449" Organisation for Economic Co-operation and Development, May 22, 2019, pp. 3, 8 and 9.
26 「政府開放數據計劃首年開放逾650個數據集(附圖/短片)」。取自政府新聞公報網站:https://www.info.gov.hk/gia/general/201901/03/P2019010300251.htm,最後更新日期2019年1月3日。